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失业保险制度存在的弊端及思考
□ 文 / 杨军帅
失业保险是社会保障体系的重要组成部分，与人民群众的切身利益紧密联系。《失业保险条例》实施以来，为维护社会稳定，保障失业人员在失业期间的基本生活，促进失业人员再就业起到了重要作用。然而，随着社会发展和失业保险制度的深入实施，也显现出它在制度设计上的一些弊端，对丰富和发展失业保险的功能和内涵产生了一定影响。笔者对现行失业保险制度存在的弊端进行了以下分析和思考。
一、现行失业保险制度存在的弊端
（一）待遇较低，保障能力不足。根据《失业保险条例》规定：“失业保险金标准，按低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定”。目前，我市失业保险金标准仅为最低工资标准的70%，与当前物价水平不相适应，此标准不能保障失业职工养家的最低下限水平，对失业人员及其家庭基本生活和基本需求的保障明显不足。
（二）缴费与待遇确定有失公平。一是失业保险过分强调共济性，对于职工和企业都有失公平。对职工而言，缴费标准与职工工资水平挂钩，工资水平越高，缴费就越多，工资水平越低，缴费就越少。但失业后，失业保险金待遇却并不按照缴费多少来确定，而是在同一区域缴多缴少一样的待遇水平。若职工在法定劳动年龄期内不失业，就没有享受失业待遇的机会，个人缴纳的失业保险费也被“共济”了。对单位而言，经营状况较好、收益较高的企业，往往缴费多而失业人员少，享受失业保险待遇少；效益差的企业，往往缴费少而失业人员多，享受的失业保险待遇多。这种过分强调共济性的制度设计，对于职工和企业而言都不同程度的存在权利与义务不对等、不公平，挫伤了企业及职工参保缴费积极性。二是失业保险与养老保险存在覆盖空白。超过法定劳动年龄而未能享受退休待遇的不能享受失业保险待遇，这导致超龄缴费职工在失业后退休前这段时期内遭受双重标准歧视，既不能退休也不算失业，不符合《社会保险法》“广覆盖，保基本”的根本理念。三是农村户籍职工不缴失业保险费，其失业保险待遇也随之受损，使农村户籍职工不能与城市户籍职工平等履行义务、平等享受权利，不利于保障劳动者利益。
（二）统筹层次低，功能发挥受限制。一是应对危机抵御风险能力弱。失业保险基金实行省级统筹，统筹层次较低，基金的整体抗风险能力比较脆弱，只能在小范围内互济。而且，各地在使用和统筹失业保险金上存在较大差异，使失业保险基金过于分散且各自为政，不利于统一调度和集中管理、使用资金。二是跨省务工群体利益诉求不能得到灵活保障。三是各省（直辖市）的失业保险机构与培训机构、职业介绍机构也各自为政，使失业者不能在全国范围内按照市场需求接受培训，不能及时得到用人信息、就业指导咨询和再就业帮扶与指导。
（三）预防缺位，维稳能力不足。在经济一体化趋势和日趋激烈的市场竞争中，企业经营风险与日俱增，各行业、各区域间经济联系越来越紧密，所以出现整行业或整区域失业的风险逐步增大。企业和职工对失业保险的依赖越来越强，失业保险在预防失业、稳定就业上的意义也更为重大。但失业保险制度过多强调事后消极救济，在积极预防失业、稳定就业方面作用不够明显。企业在足额缴纳了失业保险费后，在提升自身核心竞争力或引进高级专业技能型人才上缺乏相应的经费安排，也未得到正确引导，往往忽略了主动预防职工失业。失业保险基金在正常支付项目之外未设立应急项目，缺少应急机制，一旦发生区域性或行业性的经济风险，或在其他不可抗力因素面前，缺乏促进和稳定就业、有效维护社会稳定的能力。
（四）基金支出项目范围窄，促进就业功能弱。失业保险制度的目标主要是通过保障失业者在失业期间的基本生活，同时发挥社会稳定器的作用，促进失业者再就业。《失业保险条例》中明确规定了失业保险基金在促进就业方面只能用于职业培训和职业介绍两项补贴，补贴的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。由于基金支出规定项目范围过窄，均以保障基本生活为主，促就业功能显得相对薄弱。据统计，我市每年失业保险基金支出用于保障基本生活占92%，促就业的支出只占总支出的8％，促进就业功能不明显。
二、强化失业保险保障功能的思考
当前，随着国际金融危机对全球就业的影响进一步加深，国际经济下行趋势明显，我国经济发展的不确定和不稳定因素增多，就业形势严峻。新形势、新情况和新问题，赋予了失业保险新的任务和内涵，也给失业保险带来了严峻挑战。失业保险必须站在新的起点、迎接新挑战，必须以一种高姿态谋求新发展，以保障失业人员基本生活为基本要求、促进就业与预防失业为抓手，全面发挥功能作用，提升保障水平。
（一）提升统筹层次和保障能力，促进就业公平。失业保险基金实现全国统筹，使其在全国省际间自由流动，按需调度，增强其整体抗风险能力和保障水平。在基金征收、发放上设置与当地物价、工资标准等因素挂钩的弹性标准。取消户籍区域限制，全国范围内灵活保障失业职工，充分尊重流动务工群体切身利益；取消户籍性质限制，让农村户籍性质职工和城镇户籍性质职工同等履行缴费义务，同等享受失业保险待遇。实行失业保险制度与养老保险制度纵向无缝衔接，在未享受养老待遇前取消失业保险的年龄限定，促进就业公平。
（二）实现消极失业救济向积极就业保障转变。实践证明，要让失业保险制度变成一个既能保障失业职工基本生活，又能积极预防失业、稳定就业，全面发挥其“安全网”“稳定器”的功能，就必须从制度设计理念上实现三个转变：一是让失业保险从保险机制向促进就业的机制转变；二是把失业保险从社会保险制度里剥离出来，放到就业促进政策中统筹安排；三是失业保险应由失业后消极救济向事前有效预防，有效促进劳动力技能不断提升而稳定就业转变。实现这三个转变，符合失业保险自身的发展规律，也符合当前新的就业形势对于失业保险制度的更高要求。
（三）利用基金引导功能稳定就业、预防失业。调整失业保险金中用于技术培训、转岗训练的费用比例和增设人才引进经费。设置专项资金，根据相关产业政策的需要，对企业特殊困难时期进行就业补贴、培训补贴和高级专业技术型人才引进补贴，帮助其改善就业环境，提升企业核心竞争力，增大其求存图强的机会。使企业既可以在短期减少解雇员工的情况，又可以从长远提供更多的就业机会。
（四）增强失业保险促进再就业功能。增强促进就业的作用，是完善失业保险制度的重点。第一，放宽已有促进就业项目的享受群体范围。所有登记失业人员，均纳入可以享受失业保险促进就业项目的范围。如将已经失业而没有资格享受失业保险金的失业人员，纳入可以享受职业培训、职业介绍补贴等促进就业措施的范围；对于享受失业保险金后仍未就业的，仍可以继续享受就业措施的各项补贴。而不是仅限于他们在领取失业保险金期间才能够享受相关的促进就业待遇。第二，失业保险基金增设促进就业支出项目。一是对聘用一定年限以上失业者的用人单位给予工资补助；二是设立公益性就业组织专项补助，用于引导开发社区公益性就业岗位，对家庭有特殊困难或竞争能力不足的失业者适当予以就业保护；三是设立大学生实习补贴，对为初次就业的大学生提供专业技术实习岗位的用人单位给予适当补助；四是设立高失业率地区就业专项补助，用于高失业率地区缓解就业压力，促进区域协调发展。
（五）改革待遇计发办法。一是根据特定情况确定合理的缴费标准，并依据缴费标准确定失业保险待遇水平，在保证失业职工基本生活和基金可承受范围内，确保失业保险权利与义务相一致。二是失业人员在领取失业保险金期间重新就业的，失业职工可以自愿选择一次性领取剩余期限的失业保险金，也可以保留尚未享受的失业保险待遇期限，重新就业并参保后，缴费时间连续计算，不参保的，经认定再次失业的，可以继续享受剩余期限的失业保险待遇。三是失业保险待遇核定总额后以逐月递减的方式计发，鼓励失业人员积极就业或创业，有效避免投机性失业。四是从基金中列支一定额度的奖励金以鼓励失业人员自主创业。五是对于退休前一直未构成失业或者未能享受失业保险待遇的，其个人缴纳部分应当退还本人，或者计入其养老保险缴纳账户，以保持职工积极的参保缴费热情，增强失业保险基金的可持续性。
（六）建立失业保险预警机制。失业保险要充分发挥失业保险“保障生活、促进就业和预防失业”三位一体功能作用，建立失业动态报告和失业预警制度。通过对因企业关闭破产、停业整顿、经济性裁员、生产经营发生严重困难、企业转产、重大技术革新或经营方式调整、产业结构调整等造成岗位流失的情况进行重点监测，及时掌握经济波动期内重点行业、重点企业、重点区域岗位流失情况，精准预测可能出现的失业趋势，并根据监测情况，提出有针对性的、可操作的对策措施，从而有效控制失业率，为预防和调控失业提供一手资料。（作者单位：酉阳县就业局） |
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