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编者按征地补偿安置争议是当前社会各方面高度关注的热点问题，也是长久以来被征地农民反映强烈的难点问题。由于这些问题涉及特定弱势群体切身利益的维护，国家理应为这类人群提供及时、有效、便捷的法律救济途径，以体现法律对他们的关怀，以利于失地农民得到应有的利益补偿，使他们的基本生活获得必要的保障，从而营造和谐安宁的社会秩序。 与这种应然的法律需求相比，解决征地补偿争议在一些地方却时常出现“踢皮球”的现象。在公民对行政机关制定的征地补偿安置方案持有异议时，公民无论是求诸于行政复议或是行政诉讼，都无一例外地被拒之门外。行政复议机关和法院拒绝公民提出的法律救济请求，共同的理由都是《土地管理法实施条例》第二十五条对征地补偿安置争议规定了裁决制度，因而公民只能申请裁决，不能依法申请行政复议和提起行政诉讼。 由于有关法律规范未对裁决作出明确规定，有关部门各自作出不同解读，造成执行分歧，致使许多相对人难以及时获得他们期盼的法律救济。为此，国务院法制办行政复议司副司长特别撰文，就此类问题进行了分析并提出了相关建议。 征地补偿安置争议是当前多发的一类典型行政争议，我国现行法律对这类行政争议的法律救济渠道规定得十分明确。实践当中，由于有的地方和部门对国务院《土地管理法实施条例》(以下简称《实施条例》)规定的补偿标准争议裁决性质存在不同理解，相对人依法寻求法律救济的权利受到不合理的限制。 为了保障被征地相对人的合法权益，亟须在对征地补偿安置争议法律关系全面研究的基础上，对相关法律法规的规定作出协调一致的解释，明确政府对征地补偿安置争议的裁决具有行政复议性质，相对人同时有权就该类行政争议直接提起行政诉讼。 案例背后凸现法律难题 案例一:村民胡起东是“老信访”，他和村民们从1999年10月以来一直为增加被征用的800多亩土地补偿款到各个政府部门上访。2005年，他们得知了一个新渠道:让省政府“裁决”。虽然村民们并不知道“裁决”到底是什么，但问题还真解决了。该省国土资源厅当年裁定:每亩6000元标准，发放到户，市政府收到裁决之日60天内，查清支付、发放情况，进行监督。据了解，截至2004年底，该省作为全国三个试点地区之一，已经建起了征地补偿安置争议裁决制度。目前征地补偿争议裁决，都由国土资源部门承担，而征地补偿标准的确定，也与国土资源部门相关。根据《实施条例》的规定，征地补偿、安置方案是市、县国土资源部门根据经批准的征地方案拟订，并报经市、县人民政府批准后实施。某省曾提出由省政府法制办承担裁决工作，但最终还是由国土部门负责。争议双方不服裁决时，还要到省政府法制办申请复议，相当于由同一级政府裁决了两次，无形之中把国土部门推到尴尬的境地。 案例二:2001年，经国务院批准，征用某市农用地205.7661公顷。省政府随后转发了该批复。2002年1月，该市区政府发布《征用土地方案公告》。3月12日，区规划和国土资源分局发布《征地补偿安置方案公告》和《征地补偿安置方案》。随后，史洪学等相关村民提起行政诉讼，要求撤销该分局制定的征地补偿标准。法院认为，根据《实施条例》第二十五条的规定，对征地补偿标准有异议，应当由批准征地的省政府进行裁决，于是驳回了史洪学等的诉讼请求。2003年1月7日，史洪学等向省政府递交征地补偿标准裁决申请，省政府委托省国土资源厅受理裁决。2003年12月19日，省国土资源厅函告史洪学等，称有关征地“系国务院批准，对补偿标准有争议的，由批准征地的人民政府进行裁决”。2005年5月24日，在多次投诉无果后，史洪学等只有向国务院提出申请，要求国务院“依法对申请人被征土地的地上物补偿争议作出裁决”。 面对这种相对人不断往返于行政机关之间的“求助之累”，笔者感到，理论界和实务界都有必要对此进行认真深入的研究，按照合法、公正、公开、及时、便民的原则寻找破解这一难题的可行之道。 征地补偿标准争议裁决制度的三种不同解读 征地补偿安置争议处理是我国征地制度体系的组成部分。根据《土地管理法》和国务院《实施条例》的规定，我国征地制度包括征地审批、征地补偿安置标准和征地补偿安置争议处理三大具体制度。从行政执法的角度看，可以看到整个征地过程中，存在征地审批和征地补偿安置两个不同的具体行政行为，其中征地审批行为在先，征地补偿安置行为在后;征地审批行为的主体是国务院和省级政府，征地补偿安置行为的主体则是被征用土地所在地的市县政府;征地审批行为是以国务院和省级政府批准有关征地文件的方式进行的，征地补偿安置行为是以有关市县政府批准征地补偿安置方案的方式进行的。 《实施条例》第二十五条在规定征地补偿安置程序的同时，进一步规定相对人“对补偿标准有争议的”，通过县级以上地方政府协调和征地审批机关裁决解决。令立法者始料未及的是，正是由于上述规定造成了有关部门各自作出不同解读，这种分歧又成为当今妨碍相对人通过法律救济机制及时解决征地补偿安置争议的主要症结。 解读一:裁决是仅适用于征地补偿标准争议的一种独立的纠纷解决机制。 这种理解倾向于按照《实施条例》的有关文字表述界定协调裁决制度的性质及适用范围。因为《实施条例》中既使用了“征地补偿、安置方案”和“征地补偿、安置争议”的概念，同时又有“补偿标准有争议”的表述，并且对补偿标准争议设定“协调”、“裁决”程序。结论是:存在征地补偿安置争议与补偿标准争议两种不同争议，补偿标准争议适用协调裁决程序解决。“裁决”一词的使用表明这是一种独立的纠纷解决机制。 笔者认为，这种观点没有理清补偿标准争议与征地补偿安置争议的关系。如果按照这种观点持有者对法条所使用的字面解释方法，那么将补偿标准争议理解为针对有关立法规范或者抽象行政行为的争议更为合适，这就将补偿标准争议与征地补偿争议区分开来。原因在于，按照我国的征地补偿标准制度，补偿标准要么由《土地管理法》直接规定，要么由国务院和省里作出规定，因此补偿标准都体现为立法规范或者抽象行政行为。 《实施条例》作为《土地管理法》的实施性法规，补偿标准的含义理应与法律保持一致。但我们又看到，如果《实施条例》规定的补偿标准争议是针对立法规范或者抽象行政行为的话，《实施条例》确立的协调裁决程序就有值得探讨之处。针对立法规范和抽象行政行为的争议，依照有关法律规定应当适用备案程序处理，备案程序与《实施条例》规定的协调裁决程序在处理主体、处理程序和处理方式上都大相迳庭。按照《实施条例》操作，不仅在制度上与备案制度不符，在执行中也可能出现问题。 立法规范和抽象行政行为并不直接影响相对人的权利义务，只有具体行政行为才可能侵害相对人的合法权益，因此征地实践中通常发生的争议，包括征地审批争议和征地补偿安置争议，都是由具体行政行为引起，如果将《实施条例》规定的协调裁决机制理解为针对抽象的补偿标准争议的专门解决机制，并无太大的实际意义。 解读之二:裁决是适用于征地补偿安置争议的第二次行政执法。 这种观点看到了相对人关注的焦点是政府的征地补偿安置行为，因此将《实施条例》第二十五条规定的补偿标准争议扩大解释为征地补偿安置争议。同时，这种观点又剔除了对争议的裁决所应有的法律救济性质，对“裁决”作了限缩解释，认为裁决是一次新的具体行政行为，是二次执法。因此，这种观点的核心内容是，相对人不服政府征地补偿安置行为，必须经由有关行政机关以“裁决”形式第二次作出具体行政行为后，才能申请行政复议和提起行政诉讼。简而言之，相对人对征地补偿安置行为这种具体行政行为不得直接寻求法律救济。 对于这种认识，笔者也有不同观点，因为这种观点无论在法律层面还是操作层面都有严重问题。 一是将行政法规与相关法律作了相互对立的理解。依照《行政复议法》、《行政诉讼法》的明文规定，相对人对具体行政行为不服，可以直接申请行政复议和提起行政诉讼，无需经过二次执法。换言之，相对人对具体行政行为直接请求法律救济，是法律赋予他们的权利，行政法规无权加以限制和剥夺。如果将《实施条例》的裁决规定理解为二次执法后才有法律救济请求权，不仅搞乱了法律关系，而且给人以行政法规与相关法律相抵触的印象。 二是大量本应解决在地方的行政争议引向中央政府。按照我国法律救济制度的规定，由基层政府具体行政行为引发的行政争议，应当通过行政复议、行政诉讼机制及时公正地在本地方予以化解，避免争议久拖不决引发新的问题。将市县政府的具体行政行为转化为省级政府甚至是国务院的具体行政行为后才能申请行政复议或者提起行政诉讼，这势必将这类数量巨大的基层群体性行政争议引向中央政府。 三是将会极大地加重相对人程序负担。相对人对征地补偿安置有争议必须经过二次执法才能获得法律救济权利，在二次执法前还必须接受一次性质不明的协调，而无论是协调还是裁决都既无时限规定，也无程序约束，这带给相对人的程序负担必将难以估量。 四是缺乏超脱地位的协调裁决难以保证这一制度的公正性。从一些地方以“协调裁决”为名实施的二次执法看，事先参与作出征地行为或者征地补偿安置行为的部门主导着协调裁决活动，相对人争议的事项与这些部门有着直接或间接的关联，协调裁决活动难以具备基本的公信力，解决争议的可能性也因而大打折扣。从本文援引的例证看，不少征地补偿安置行为明显都有这样那样的问题，但是在协调裁决中却得不到纠正，也与具体协调裁决机构地位难以超脱有必然关系。 解读之三:裁决是对征地补偿争议的行政复议。这种观点认为，综合《实施条例》第二十五条三款内容的前后逻辑关系和相关法律制度来理解，这里规定的补偿标准争议，似与有关补偿标准的立法规范及抽象行政行为的争议无关，而是指有关市县政府征地补偿安置方案对相对人确定的具体补偿数额。不服这种补偿标准的争议，显然是对具体行政行为不服的行政争议。 根据我国的法律救济制度，对具体行政行为引起的争议，应当通过行政复议和行政诉讼的渠道解决。其中，上级行政机关依据相对人申请对具体行政行为进行的审查裁决，性质上就是行政复议。因此，《实施条例》第二十五条规定的补偿标准争议的裁决程序，就是行政复议程序。至于该条中规定的“协调”，并不是正式的法律救济机制，不应当影响相对人依法申请行政复议或者行政诉讼的权利。 这种观点符合我国的法律制度，有利于依法及时化解征地补偿安置争议。但是，由于《实施条例》第二十五条的表述确实存在不够清晰之处，因此对诸如“裁决”为什么应当适用行政复议程序之类的问题，还需要寻求进一步的论据。 征地补偿安置争议处理的应然路径 如前文所述，征地补偿安置争议是一类典型的因具体行政行为引起的行政争议。按照我国《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，行政争议应当通过行政复议和行政诉讼的法律救济机制处理，不存在对具体行政行为通过二次执法进行处理的纠纷解决机制。征地补偿安置争议作为一种行政争议，其处理路径也不应例外。 那么，是不是《实施条例》对征地补偿安置争议作了与法律不一致的处理路径?其实，只要关注一下《实施条例》出台时的法律背景，即使将补偿标准争议理解为征地补偿安置争议，也会发现把裁决理解为二次执法其实在法律上和法理上都不能成立，裁决则完全可以理解为行政复议的性质。 笔者之所以得出这样的结论，不仅基于我国法律救济制度的规定，还基于以下理由: 第一，从总体制度框架上看，我国行政复议是对行政系统内部自我纠正错误的法律制度的概括，公民不服具体行政行为申请上级行政机关审查裁决的活动，无论是单行法律法规如何表述，性质上都属于行政复议，而不应当作其他理解。这有许多行政法律法规的规定作为例证。 第二，用语选择上看，《实施条例》对有关行政争议所使用的“裁决”一词，正是当时行政复议的同义表述。《实施条例》制定于1998年，正处于国务院《行政复议条例》施行期间，《行政复议条例》将“行政复议”与“裁决”是作为同一概念加以使用的。《行政复议条例》第四条明确规定:“本条例所称复议机关，是指受理复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。”该条例其他条文还多次出现行政复议机关对行政复议事项作出裁决的表述。 第三，从裁决机关看，《实施条例》规定的裁决机关符合当时《行政复议条例》的规定。《实施条例》规定由国务院和省作为裁决机关，这与现行《行政复议法》关于“上一级行政机关管辖原则”不尽一致，但是这一规定却与当时的《行政复议条例》保持一致，因为《行政复议条例》认可单行法律法规对行政复议管辖所作的具体规定。当然，将裁决界定为行政复议，在《行政复议法》施行后，根据该法第四十一条关于“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”的规定精神，征地补偿安置争议的行政复议机关需要《行政复议法》的有关规定作出相应调整，即征地补偿安置争议由市县政府的上一级政府依法受理，不再由中央政府作为这类案件的行政复议机关。 第四，从法理上讲，法律上使用的“裁决”概念，其性质和含义必须根据其所在法律部门和法律关系的内容来加以界定，不能随意解释。比如，我国《仲裁法》第五十一条中规定的仲裁庭的裁决，实际上是民商事仲裁的性质;又如，原《治安管理处罚条例》第三十九条规定“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决;不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼”，这同一条规定提到的裁决，根据具体的法律关系就具有两种不同的性质，其中公安机关和乡(镇)政府作出的治安管理处罚裁决属于行政执法的性质，而上级公安机关对治安管理处罚裁决申诉的裁决则属于行政复议的性质;此外，现行《行政复议法》第十四条规定的国务院对不服省部级行政机关具体行政行为申请行政复议案件的裁决，也属于行政复议的性质。可见，由行政机关实施的“裁决”活动，如果是以直接处理相对人权利义务为内容，则应定性为行政执法，如果是以直接处理行政争议为内容，则应归入行政复议的范围。 基于以上分析，笔者提出以下建议: 尽快通过法律解释方式，明确征地补偿安置争议的处理途径。针对征地补偿安置争议的相对人遭遇的法律困扰，有权机关要尽快根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，对《实施条例》第二十五条规定的“裁决”的性质作出符合法律救济体制的相应解释，以澄清各方面的歧见，畅通征地补偿安置争议的法律救济渠道。具体解释意见是:相对人对有关市县政府批准的征地补偿安置方案不服的，可以申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以提起行政诉讼;相对人也可以直接提起行政诉讼。为了充分保障有关相对人的法律救济权利，行政机关在作出征地补偿安置行为时，必须告知相对人依法申请行政复议和提起行政诉讼的权利。 有关立法机关要及时研究对征地制度和征地补偿安置制度的修改，除了删除备受争议的补偿安置标准争议的协调裁决内容外，要着重规范市县政府实施征地补偿安置的程序。具体思路是:要根据公开、公平、公正的要求，提高征地补偿安置方面的依法行政水平，从源头上预防和减少行政争议的发生。根据一些学者提出的借鉴英国土地裁决所完善我国征地补偿安置程序的想法，可以考虑改变目前由土地管理部门主导征地补偿安置行为的单方模式，引入补偿安置标准的评估机制和补偿安置措施的公开听证机制，确保补偿安置行为的合法规范，维护相对人的基本权益，同时也为相对人进一步寻求法律救济奠定良好的基础。 (本文作者系国务院法制办公室行政复议司副司长) |
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