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【出处】本文曾在四川普法网以及四川法制网发表 【关键词】宅基地补偿费 由于“城乡二元”的特殊格局和“城市化”的进程，农村村民不断的迁居城镇。部分迁居农民或因种种原因将曾经的住房卖与他人。近年来，随着征地范围的扩大和补偿标准的进一步提高，房屋买卖双方及集体经济组织时常因土地补偿费的分配问题发生纠纷。对此，实务界的处理也各持己见，难以统一。 第一种观点认为，房屋买卖应当遵循“房地一体、地随房走”原则。因为建筑物不能脱离土地而单独存在，建筑物之买卖必然包含了建筑物所占用宅基地使用权的买卖。因此，农村房屋买卖，不仅包括地上建筑物所有权的转移，还包括建筑物及附属设施占用宅基地使用权的转移。所以，当买卖房屋被征收后，宅基地土地补偿费理应归于买受人享有； 第二种观点认为，农村房屋买卖，仅包含地上建筑物的买卖，不包含宅基地使用权的买卖。因为，宅基地的所有权人是农村集体经济组织，其按照所属地方政府对土地管理的统一规划，及本经济组织村民的实际情况，按户头或人头分配给每家每户建房使用，具有政策性、非流动性。因此，宅基地土地补偿费的享有者应当是农村集体经济组织，而非村民个人； 第三种观点认为，虽然出卖人已经迁居城镇，但仍落户于本集体经济组织，仍然属于该集体经济组织的社员，理应享有社员应当享有的分得宅基地的基本权利。而出卖房屋的行为，并非包含出卖社员资格。故该行为不能涵括将基于社员资格而享有的宅基地使用权的买卖。因此，宅基地土地补偿费应当归属出卖人，而非买受人。 笔者认为，确定土地补偿费的分配，首先应当理清以下几个问题。 一、宅基地使用权归属 我国土地制度实行国家所有制和集体所有制，农村宅基地所有权归属集体经济组织。但宅基地使用权能否流转及权归何方却难以定论。 笔者认为，农村宅基地使用权是集体经济组织成员人身属性和社会属性的体现，其分配的依据是农民作为集体经济组织成员而依法享有的社员权，按照人头和户头予以确定。换言之，只要属于该集体经济组织的成员，就应当依法享有相应的宅基地使用权。对此，我国《土地管理法》及相关法规也进行了确认。如《土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》第二十三条也规定：“农村居民或回乡落户的干部、职工、城镇居民修建住宅，凡是能利用旧宅基地的，不得新占土地。确实需要新占土地的，由本人提出申请，经乡（镇）人民政府同意，村镇规划管理部门许可，土地管理部门审核，报县级人民政府批准。其宅基地面积：每人20至30平方米，3人以下的户按3人计算，4人的户按4人计算，5人以上的户按5人计算。扩建住宅新占的土地面积应当连同原有宅基地面积一并计算。新建住宅全部使用耕地、林地以外的土地的，用地面积可以适当增加，但增加部分每户最多不得超过30平方米。”该类规定不仅蕴涵了国家对农村宅基地统一规划、严格控制的立法精神，同时还涵盖了保障社员应当依法取得宅基地使用权的立法用意。同时，《土地管理法》第六十二条第四款又规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”由此可见，土地管理立法的真正用意在于确定宅基地使用权的特定性和唯一性，严格限制宅基地使用权流转。这也体现了公民人身性权利不可转让的法理内涵。 因此，房屋出卖人虽然将房屋卖与他人，但由于其社员资格具有身份属性，依据社员资格取得宅基地使用权就不可替代。故宅基地使用权不可能因房屋买卖而发生权利主体变更，其仍属于原使用权人。换言之，其出卖房屋的标的仅涵盖了地上建筑物的所有权，而不包含宅基地使用权。 二、土地补偿费的所有权主体 土地补偿款是指因国家的征收行为对土地所有者和土地使用者因对土地的投入和收益造成损失的补偿。《土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所。”由此确立了土地补偿费的所有权主体为集体经济组织。 追本溯源，土地集体所有制，意味着单元集体是土地所有权的享有者，同时也意味着以集体所辖的全部土地组成的单元物是单元集体的单元物。集体是一个具有独立人格组织，集体全部土地是一个完整的物，任何一块土地都不能单独分离出来成为独立的物。因此，被征收的土地仍然属于集体土地之部分，而不是从其他土地中分离出来的独立的物。依据我国《物权法》“一物一权”原则，无论土地被分为多少份额，他都将以一个标的物的形式出现，并由集体这个具有法律上拟制人格的组织享有其所有权。 而土地补偿费作为被征收部分土地的补偿，虽然与其他土地表现为不同的形式，但究其本质仍是土地的转换形式。故土地补偿费与其他土地同样具有不可分割性，共同组成集体土地这个完整物。其所有权理应属于集体经济组织所有，而非份额享有人所有。 三、土地补偿费的受益主体 虽然土地补偿费的所有权归集体经济组织享有，但土地补偿费还具有另一重属性，即是失地农民生存发展的根本保障。应当由失地农民最终受益。 第一，农村土地集体所有制，其根本实质是农村土地归集体劳动人民共同所有，如同共有制度中共有人依法享有所有权份额。村民作为村民小组的社员，对本集体经济组织之财产权享有部分份额。这就注定了农民必然成为集体土地的特定份额的受益人； 第二，农民作为土地的直接管理、经营、收益人。千百年来，农民与根生相连，土地成为赖以生存发展的根本。农民在对土地进行管理、经营、收益的同时，也在不断的对土地进行投入和改良。土地的现有质地蕴含了农民的毕生心血。因此，农民是土地上利益的直接享受者，也应当成为土地补偿费的受益者。 第三，在确立土地补偿费标准时，无论是《土地管理法》及其《实施条例》，还是地方各级政府的具体补偿标准，均是以被征收土地的平均年产值来衡量土地补偿费的多少，而土地产值的最终所有者仍是农民本身。故土地补偿费所指向的最终受益人应当是失地农民本人； 第四，社会实践的经验告诉我们，虽然土地补偿费的所有权归属集体，但其利益必须最终体现为失地农民实质享有。例如：2004年10月21日国务院颁发的《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定“省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农民的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法……。”2004年11月23日国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中规定“土地补偿费主要用于被征地农民原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配……。”以及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中规定“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”由此可见，土地补偿费的所有权人与受益权人是分离的，是土地所有权与使用权相分离的扩张。因此，其最终的受益人仍然是失地农民，只是在实现途径和权利主张提法有所不同而已。 四、土地补偿费之分配 虽然我国现行法律制度对土地补偿费实行集体所有制原则。正如上文所述，土地补偿费的权利形态是土地权利形态的扩张，仍然实行的是所有权与受益权相分离的权利制度，其真正的受益人仍然是失地农民。因此，在实现土地补偿费分配时，应当把握农村集体土地所有制及财产损害赔偿制度的本质。 第一，集体经济组织基于其特殊职能以主体形式参与征地补偿的受偿行为及民主议定分配方案时，只能是出于保护集体经济组织成员合法利益之唯一目的。 第二，权利主张应当是享有份额，而非分的数额。虽然土地补偿的最终受益人应当是失地农民，但基于土地所有权的唯一性，土地补偿费的所有权也具有唯一性，且只能是集体经济组织。失地农民应当获得的补偿实质是基于社员资格享有集体经济组织财产之份额，而非是对财产之部分享有所有权。 第三，确立“谁受损，谁获偿”的根本分配原则。土地补偿的本质是财产损害赔偿，故还应当遵守财产损害赔偿关于“谁受损，谁获偿”的基本法理。 结论： 综上所述，农村房屋被征收后所获的宅基地土地补偿费，因不能脱离其他土地而单独存在，故其所有权由集体经济组织享有，但宅基地使用权人作为实际受损方，应当以主张份额的形式分得该份额。同时，由于宅基地使用权具有社员人身属性而不能流转，也就不可能随着房屋买卖转移给买受人。因此，使用权人基于上述方式分得的宅基地土地补偿费份额应当由房屋出卖人享有，而非买受人享有。 【作者简介】 任卫强，单位为四川省合江县法院。 |
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