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1.唐至宋的羁縻州制
对鄂西南少数民族地区的治理，从秦至隋，各中央王朝在此设置郡县，委派官吏，但控制比较松弛，属于一种较为松散的管理。
唐建立后，经济繁荣，国力强盛，逐步强化对国内少数民族的治理。依据当时的政治形势，将全国分为三个政治圈层：在中央王朝直接纳入版图的地方，建立若干经制州县，统一号令、法度，赋役、版籍皆入户部，是为第一圈层；在边缘“内属”的少数民族地区，虽有州县之设，但仍以部落首领为官，贡赋版籍不上户部，不过“羁縻”而已，是为第二圈层；此外，对那些鞭长莫及的少数民族政权，如吐蕃、党项、回纥、突厥之类，则任其独立自治，或互市，或和亲，或封赐，与中央政府保持“藩属”关系，是为第三圈层。(史继忠《试论西南边疆的羁縻州》）对处于第二圈层的鄂西南土家族地区，唐王朝实行羁縻州制，利用土家族首领治理其他，“唐初，溪洞蛮酋归顺者，世授刺史，置羁縻州县，隶于都督府，为授世职之始”（同治《来凤县志》卷二七《土司制》），“宋参唐制，析其种落大者为州，小者为县，又小者为洞，祈酋皆世袭”（同治《来凤县志》卷二七《土司制》）。唐宋时期这种实行于南方少数民族地区的羁縻州制，是以羁縻政策为指导以土官统治为基础，将少数民族地区分别纳入州县地方体系的地方行政制度。
羁縻政策的基本出发点是视边疆少数民族为“别种殊域”，对其采取不同于中原的治理方法，“蛮夷羁縻以属，不宜与中国同法”（《新唐书》卷一九九《徐坚传》），以夷制夷。其核心可以概括为“因俗而治”，在少数民族承认中央王朝统治的前提下，中央王朝允许其进行有限度自治，保持本民族原有的社会经济制度、宗教信仰及风俗习惯、文化传统，等等。羁縻州一般都“即其部落列置州县。其大者为都督府，以其首领为都督刺史，皆得世袭”（《新唐书》卷四三《地理七下》），尊重少数民族的风俗习惯。由于羁縻州地区的经济比较落后，因此没有固定的赋税，“虽贡赋版籍，不上户部”，而以贡赐方式体现与中央王朝的隶属关系。羁縻时期，各羁縻州定期向朝廷进贡方物，或直接送到京师，或送到中央王朝指定的地方，通过这种途径，不仅可以换回优厚的“回赐”，还可以向朝廷请求封赐或达到承认其扩充地盘的目的。总之，在羁縻政策的指导下，唐宋中央王朝对少数民族地区实施着较“宽松”的控制，是一种间接统治方式，承认了皇权一统理念下经济形态及社会结构非平衡性和异质性的存在。
2.元明清的土司制
元代，统一的多民族国家得到了空前发展，随着中央王朝的统治势力日益深入到辖区内的民族地区，元朝对南方民族的治理制度，在总结唐宋以来统治经验的基础上，有了新的发展。“鉴于羁縻州制，虽命以郡县之名，实形同一独立王国；为加强中央王朝对少数民族豪酋的驾驭（yù）与控制，有元一代创立蒙夷参治之法，而官有流土之分，于是始有土司之名”（吴永章《中国土司制度渊源与发展史》），土司制度由此而始。鄂西南土家族土司兴起于元代初、中期，盛行于明代，于清雍正年间废除，前后时间达440年。
土司制度是统治者对西南少数民族地区实行的一种特殊的统治方式，即由中央政府任命少数民族贵族为世袭地方官，并通过这些官吏对各族人民的管理，达到统治的目的。土司制度的实施标志着中央王朝治理南方少数民族地区的思想和方式开始发生重大变化，不再限于羁縻，而是逐步适时地对其重大事务进行干预。比如，在对土司地区官员的任命上，开始实行土流兼用的政策，“大率宣慰等司经历皆流官，府州县佐贰多流官”（《明史》卷七六《职官五》），通过流官达到有效管理土司区事物的目的；元明以后中央王朝已经在“籍户”的基础上制定了土司应纳赋税之额，并且其征收带有强制性，说明已真正把土司地区“比于内陆”（《元史卷五八《地理志一》）；新的土司承袭制度和义学教化政策也使土司转化成了忠实于朝廷的边关大将；而对土兵的征调更成为中央在土司地区直接行使权力的一个明显标志。所以，土司制度的建立和发展，反映了中央政府对少数民族地区统治的强化。
羁縻州县制度与土司制度，分别代表了羁縻政策指导下中央王朝治理民族地区的地方行政制度的两个不同的发展阶段，其演变和发展过程，实际上是历代统治者对周边少数民族治理方式的演变过程，其特点是从松到紧，由间接统治逐渐向直接统治过渡。这个变化轨迹，显示了国家对民族地区统治逐步加强的过程。
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