营业税改征增值税对地方税收的影响及思考

 

 

营业税改征增值税对地方税收的影响及思考

二0一二年

摘  要：营业税改征增值税是深化税制改革的必然趋势，对减少重复征税、推动经济转型、优化税制结构具有的重要意义。本文对营业税改征增值税对地方税收产生的影响、应对措施及完善地方税体系，合理调整国地税职责等若干问题提出对策与思考。

关键词：营业税改征增值税 地方税影响及体系

一、营业税改征增值税是科学发展的的必然选择

1、营业税改征增值税可解决货物与劳务重复征税问题。按照《财政部国家税务总局关于印发〈营业税改征增值税试点方案〉的通知》规定，这次试点，一是规定了试点行业。规定交通运输业、建筑业、邮电通信业、现代服务业、文化体育业、销售不动产和转让无形资产，原则上适用增值税一般计税方法。金融保险业和生活性服务业，原则上适用增值税简易计税方法。上海首选交通运输业和部分现代服务业进行试点。二是规定了适用税率。在现行增值税17％标准税率和13％低税率基础上，新增11％和6％两档低税率。交通运输业、建筑业等适用11％税率，其他部分现代服务业适用6％税率。三是规定了计税依据。纳税人计税依据原则上为发生应税交易取得的全部收入。对一些存在大量代收转付或代垫资金的行业，其代收代垫金额可予以合理扣除。四是规定服务贸易进口在国内环节征收增值税，出口实行零税率或免税制度。通过试点扩围将增值税征收范围覆盖所有的货物和劳务，可进一步打通和延伸增值税抵扣链条，实现货物和劳务税充分抵扣，从制度上根本解决了货物与劳务税制不统一和重复征税问题，有利于促进社会专业化分工，推动三次产业融合，促进国民经济转型升级。

2、营业税改征增值税是实行结构性减税的一项重大举措。试点方案的一项重要原则是，改革试点行业总体税负不增加或略有下降。据上海试点数据显示，第一季度全市试点企业和原增值税一般纳税人整体减轻税负约20亿元。小规模纳税人税负明显下降，占试点企业近7成的小规模纳税人，由原来按5%税率缴纳营业税调整为按3%缴纳增值税，税负下降40%左右；大部分一般纳税人税负略有下降，原增值税一般纳税人的税负因进项税额抵扣范围增加而普遍降低。

另据上海试点企业以及财税部门的信息表明，试点的各项政策措施运行情况总体良好，大部分一般纳税人税负略有下降，促进产业发展的效应正在逐步显现：其中7成为小纳税户，这些小规模纳税人大多由原实行5%的营业税税率降为适用3%的增值税征收率，且以不含税销售额为计税依据，税负下降超过40%；试点的一般纳税人中，85%的研发技术和有形动产租赁服务业、75%的信息技术和鉴证咨询服务业、70%的文化创意服务业税负均有不同程度下降。

税负减轻的企业中，文化创意服务类效果比较突出。文化创意产业包括设计服务、商标著作权转让服务、知识产权服务、广告服务和会议展览服务五大类。而作为审计、咨询、技术服务、研发等现代服务业的下游客户也属于改革受益者。据有关企业测算，“营改增”后他们有8亿元来自上海试点企业的外购劳务都能获得6%的增值税发票，意味着一年将减少近5000万元的流转税支出。一些纯做仓储的公司也受益不少，这些仓储公司原先按营业税要交6%的税，现在只要按5%的税率交增值税就可以了，而且如果有搬运类机械的进货抵扣，所缴纳的税金会比以前少得更多。

但也有部分企业的税负不减反增，其中的“杰出代表”是交通运输业。对此，上海相应制定了过渡性的财政扶持政策，专门设立了“营业税改征增值税改革试点财政专项资金”，对税收负担增加的企业给予财政扶持。这样不仅降低了进入改革试点行业的税赋，也降低了制造业的税赋，有利于整体降低企业税收成本，增强企业发展竞争能力。

3、营业税改征增值税有利于促进服务贸易进出口。服务贸易国际化是世界经济一体化发展的必然趋势。营业税改征增值税后，服务贸易进口在国内环节征收增值税，出口实行零税率或免税制度，有利于我国企业以不含税价格平等参与服务贸易国际竞争，为现代服务业的发展升级和走向世界创造了条件,从而有利于优化投资、消费和出口结构，促进国民经济健康协调发展。

二、营业税改征增值税对地方税收产生的影响

1、直接导致地税收入总量大幅度下降。营业税在地税收入中具有举足轻重的地位，营业税改征增值税后,当前的营业税将由地税收入变成国税收入，直接导致地税收入总量显著下降。以上虞市为例：2011年上虞市地税局共组织入库营业税收入94.359万元,占全部地税收入（303.379万元）的31.1%，其中建筑业、房地产业、交通运输业分别实现营业税28.862万元、31.701万元、5.365万元，三行业合计（65.928万元）占营业税总额的69.86%。另外，随同建筑业、房地产业、交通运输业的营业收入附征的所得税在地税收入中占有相当的比重，营业税改征增值税后将导致地税收入大幅度下降，提高地税收入占地方GDP和地方财政收入比重的目标将难以实现。

2、营业税改征增值税后地方税收失去主体税种，致使地税部门职能被弱化。营业税、企业所得税和个人所得税是当前地税收入中的三大主体税种，也是地税收入增长的主力军。据上虞市地税局统计数据显示，2011年全市三大税种共入库197.723万元，占全部地税收入的65.17%，其中营业税94.359万元，企业所得税57.613万元，个人所得税45.751万元。“营改增”扩围后，地税收入中营业税将全部或绝大部分丧失，企业所得税因新增企业随着“营改增”变为国税征管而失去新的成长空间，随同地税发票附征的企业所得税与个人所得税收入将因发票管理权限丧失而消失，这势必造成地税三大主体税种全面削弱。

3、现行“营改增”试点方案将进一步削弱地方财政收入增长潜力，降低地方财政收入在财政总收入中的比重。为了减少改革的阻力,试点方案规定“原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区”，该规定虽然保证了地方财政的既得利益,却无法保证地方政府充分享有经济发展带来的实惠。我国正处于经济结构优化升级的重要阶段，第三产业在国民经济中的比重必将不断提高，服务业将是促进经济发展的最活跃因素。“营改增”后原属于地方税收入的存量部分可明确划分，但是原属于营业税行业的增量部分要分清收入归属就复杂得多，特别是产业融合不断发展、企业重组日益频繁的情况下，同一企业开展多业经营，既有原增值税项目又有原营业税项目，其所交增值税属中央还是属地方就难以划分。由于增值税属国税管理，收入归属划分权掌握在国税手中，地方政府处于被动地位，随着时间的推移，地方政府不但增量部分无法充分享有，而且存量部分也随同企业重组而萎缩，这将严重削弱地方财政收入增长潜力，进一步降低地方财政收入在财政总收入中的比重，加剧地方财权与事权失衡的局面。

三、营业税改征增值税改革的应对措施与思考

1、加快“营改增”试点步伐，促进国民经济健康协调发展。一是提高认识，积极应对。税收职能部门要切实提高对“营改增”改革的重要性与必要性认识，顺应税制改革潮流，树立大局意识，摒弃部门私利，为推动本地区尽快加入“营改增”试点创造条件。二是做好准备，争取主动。全面收集、整理、完善营业税纳税人的基础信息、档案资料及历史数据，从税收总量、税源结构、发展趋势及经济效应等不同方面认真做好“营改增”后的税收分析与测算，为扩大“营改增”试点争取主动。三是认真调研，当好参谋。认真研究《财政部国家税务总局关于印发〈营业税改征增值税试点方案〉的通知》（财税[2011]110号）文件精神，结合当地经济发展阶段、税源结构分布与税收征管水平的现状，准确分析“营改增”后对地方税收及地方财政产生的冲击与挑战，提出完善改革方案的意见和建议，为地方政府应对“营改增”扩大试点做好决策参考。

2、健全地方税收体系，不断壮大地方政府财力。一要加快“费改税”步伐，开征新的地方税种。在市场经济条件下，义务教育、公共卫生、社会保障、环境保护等事项具有明显的外溢性特征，属于政府必须承担的基本职责。现行分税体制将税源稳定、增长潜力大的税种划为中央税或共享税，留给地方的大多是税源分散、收入不稳定的小税种，导致财权向上集中，地方政府无法组织到与其事权相匹配的财力，只得通过各种收费来“创收”以弥补收入不足。但是收费在征收的规范性和管理的严密性方面无法与税收相比，因此清费立税，实行“费改税”是大势所趋。全面清理不合理、不合法的收费，整合性质相近、重复设置的收费基金，对体现政府职能、收入数额大、来源稳定、具有税收特征的收费基金改用税收取代。重点是研究开征环境保护税和社会保障税，使之建成地方税主体税种，增强地方政府财力，健全地方税收体系。二要改革城市维护建设税。现行城市维护建设税由于是一种附加税，其职能作用日渐削弱，税制设计缺陷凸显，征收管理问题突出，城建税改革势在必行。按照独立税种的要求，重新确定税率，扩大征税范围，以纳税人取得的流转额为计税依据，把城建税建成为地方税体系中完全独立的主体税种，以保证改革后的城建税随着国民经济同步增长，为地方政府提供更多的财力，促进分税制财政体制的进一步完善。三要推行房产税改革。房产税改革是“十二五”时期税制改革的一个重点，也是我国财产税制和地方税制建设的一个重要切入点。房地产具有数量多、价值大、不可移动、不可隐匿和长期持续性的特点。房产税是典型的财产税，属于直接税，税负不易转嫁，具有税基稳定、透明度高、受益原则明显等优点。以房市场交易价格为基础计征房产税，是房产税制改革的方向，有利于地方政府增加财产税收入，提高直接税比重，完善地方税体系，优化地方税制结构。

3、重新定位地税部门职能，科学协调国地两税关系。一要调整企业所得税征管范围。“营改增”试点将导致国地税职责分工严重失衡，影响到税收征管质量。应以“营改增”改革试点为契机，重新划分国地税征管范围，将现有的流转税全部划为国税征管，将企业所得税划为地税征管。这样既可平衡国地税之间的职责分工，充分发掘各自的征管潜力，又可使国地税都能够充分掌握纳税人的生产经营情况，提高税收征管质量与效率。二要地税要强化对政府性基金（费）的征收职能。切实增强征收基金（费）工作的责任感，坚持税费并举、以税带费、以费促税的原则，不断完善征收工作机制，加强与主管部门的沟通协调，实行税收与基金（费）“同征、同管、同查” 的一体化征管模式，不断提高各项基金（费）代征工作水平，为“费改税”提供实践经验和准备条件，为促进地方经济社会发展发挥更大作用。三要建立新型国地税分工协作关系。随着“营改增”试点范围的不断扩大。要在税制改革过程中应坚持并不断完善国、地税机构分设体制，重构中央税与地方税体系，严格按照税种类型划分国、地税征管职责范围，实行比较彻底地“分税分管”体制，国税以增值税、消费税等间接税管理为主，地税以所得税、财产税等直接税管理为主。进一步拓宽国地税合作领域与方式，探索国地税征税大厅合署办公，整合12366纳税服务资源，建立统一的税收信息数据库，实现税收信息共享，最大限度地降低税收成本，提高税收征管和纳税服务水平。