5月初，不动产登记局在国土资源部地籍管理司正式挂牌成立，承担指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作的职责。自此，不动产统一登记工作扎扎实实地往前推进一步。相关立法工作也在进行当中，不动产统一登记条例年内有望出台实施。 党的十八届三中全会《决定》提出“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”，“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。不动产统一登记制度是完善产权保护制度，夯实社会主市场经济基础的必然要求，意在保护不动产权利人合法财产权，提高政府治理效率和水平，保证交易安全，方便企业和群众。 我们应看到，不动产统一登记“四统一”（登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台）刚刚起步，立法工作繁重而紧迫。实际操作中，原先分散在不同机构，口径、方式不一的业务整合，尚有规程和技术上的难点。为此，本版特开设《不动产登记实务谈》栏目，欢迎专业人士踊跃来稿，各抒己见，围绕不动产登记具体实务问题开展探讨交流，建言献策，以期为这项工作的推进提供参考。 本栏目投稿信箱：dichanzhoukan2008@163.com 杨玉章 房屋所有权继承登记与公民合法权益息息相关。根据现行做法，不管是法定继承还是遗嘱继承、遗赠，都必须提交公证文书，以公证为前置条件，房屋所有权未经公证，不能办理继承登记。将房屋所有权公证作为继承登记必备要件，不仅没有法律依据，从实践情况看也是弊大于利。笔者建议在不动产统一登记立法和实践中，不再强制性规定房屋继承登记必须先公证。 法律层面缺乏依据，实践过程矛盾重重 无论是在法律层面，还是在实践层面，将公证作为房屋所有权继承登记的前置要件，都已然显现出诸多弊端： 缺乏法律依据。《继承法》第二条规定继承从被继承人死亡时开始；第三条规定遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，公民的房屋属于遗产；第十七条和第二十条分别对公证遗嘱和遗嘱效力作出了规定。1985年最高人民法院《关于贯彻执行中华人民共和国继承法若干问题的意见》规定：遗嘱人以不同形式立有数份内容相抵触的遗嘱，其中有公证遗嘱的，以最后所立公证遗嘱为准；没有公证遗嘱的，以最后所立的遗嘱为准。这些条款都没有要求法定继承以及遗嘱继承和遗赠必须办理公证。 目前房屋所有权继承登记需要公证的依据，是1991年司法部和原建设部联合发布的《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》（司公通字〔1991〕117号），其规定：继承房产，应当持公证机关出具的“继承权公证书”和房产所有权证、契证到房地产管理机关办理房产所有权转移登记手续；遗嘱人为处分房产而设立的遗嘱，应当办理公证，遗嘱人死亡后，遗嘱受益人须持公证机关出具的“遗嘱公证书”和“遗嘱继承权公证书”或“接受遗赠公证”，以及房产所有权证、契证到房地产管理机关办理房产所有权转移登记手续。 这一通知不仅与《物权法》、《继承法》和《城市房地产管理法》相违背，也不符合原建设部2008年7月起施行的《房屋登记办法》精神。《房屋登记办法》取消了房屋公证的条款，其第三十三条规定，申请房屋所有权转移登记，应当提交下列材料包括登记申请书、申请人身份证明、房屋所有权证书或者房地产权证书、证明房屋所有权发生转移的材料和其他必要材料。前四项材料，可以是买卖合同、互换合同、赠与合同、受遗赠证明、继承证明、分割协议、合并协议、人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书，或者其他证明房屋所有权发生转移的材料，这些材料也没有被要求必须经过公证。 违背自愿原则。自愿原则是我国民法的基本原则之一。《公证法》第二条规定：公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。可见，没有当事人的自愿申请，就没有公证，也无须公证。 《公证法》第十一条第一款虽将继承作为公证事项，但明确规定是“根据自然人、法人或者其他组织的申请”，且其第二款“法律、行政法规规定应当公证的事项，有关自然人、法人或者其他组织应当向公证机构申请办理公证”，明确了应当公证的事项必须是法律、行政法规规定的，并不是什么文件都可以要求必须公证。据此，地方性法规、规章和规范性文件不能规定应当公证的事项。显而易见，《公证法》第十一条第一款规定的只是公证机构的业务范围，不能将此作为公民应当履行的义务。 公证要件繁杂。如果办理公证本身并不复杂，倒也没有多大关系，毕竟公证具有法律上的证据效力，有利于减轻登记机构负担，保障合法权益。但实际工作中公证的程序让人不堪重负。从各地的做法来看，除了申请人本身的证明材料外，一般还需要提供的材料有：被继承房产的产权证明，被继承人的死亡证明，法定继承人已死亡时需提交死亡证明及亲属关系证明，被继承人的婚姻、父母、子女情况证明及有关亲属关系证明，公证人员认为应提交的其他证明、材料等。 想置备齐全这些材料，在实际操作中非常困难。例如：法定继承公证需要的材料有：医院或村（居）委会、派出所开具的父母死亡证明，继承人祖父母、外祖父母的死亡证明，父母婚姻状况（有无再婚）证明，父母没有非婚生子女证明，就业单位证明（即使没有固定工作，也要有相应证明）。其他还有独生子女证明、亲属关系证明等等，不仅要件、环节多，有些证明取得还很困难，如有的继承人祖父、祖母在1949年前后去世，即使原来有固定工作的，也难以找到档案材料，档案管理部门不可能出具证明，没有固定工作的，村（居）委会、派出所也往往以不知情为由不予证明。更为困难的是，有些要件互为前置，部门之间职责不明，相互推托。 尽管上述要件要求并没有法律规章依据，但是公证机构为确保公证行为的真实性、合法性倾向于慎重办事，而相关部门不予开具证明也有种种借口。最后的结果是当事人一通忙碌，事还未必办得成。 加重经济负担。原先，证明财产继承、赠与、接受遗赠的公证费按照受益额2%收取。2013年8月国家发展改革委和财政部联合下发的《关于降低部分行政事业性收费标准的通知》降低了这项收费标准，并作了阶梯式的细化规定：受益额20万元以下的部分，按不超过1.2%收取；受益额愈高，收取的比例愈低。在现今的标准下，200万元的房产法定继承尚需要公证费1.74万元。这仍然是一笔不小的开支，这还不包括为了计划生育等各类证明需要支出的其他费用，以及一部分经营性收费的公证费用。 容易引发矛盾。一是助长弄虚作假之风。公证本身前置条件繁杂，有些证明材料互为前置，需要疏通关系的部门多，再加上由谁提供证明、可不可提供证明的职责不明、责任不清，有的申请人出于无奈，提供虚假材料。二是扩大权力寻租空间。公证过程需要办理的事项多，难以避免权力寻租空间和利益链条的存在。三是隐患重重。继承登记办不了，搁置下来，房屋权属处于悬空状态，遇到拆迁等需要明确处置房产时，就必然会出现矛盾和纠纷，制造了本不必要的社会矛盾。 公证无法化解所有风险，转移登记制度还须完善 有人认为，公证机构具有公益性、公信力高，房屋所有权继承登记取消公证前置，会增加登记机构负担、加重登记风险。公证的作用不能否定，但应该看到公证也是有局限性的。《公证法》第三十六条规定，经公证的民事法律行为、有法律意义的事实和文书，应当作为认定事实的根据，但有相反证据足以推翻该项公证的除外。2012年8月修改通过的《民事诉讼法》第六十九条规定，经过法定程序公证证明的法律事实和文书，人民法院应当作为认定事实的根据，但有相反证据足以推翻公证证明的除外。同时《公证法》第四十条规定：当事人、公证事项的利害关系人对公证书的内容有争议的，可以就该争议向人民法院提起民事诉讼。 可见，即使进行公证，法律也对此留有余地，规定了救济途径。指望公证能消灭房屋继承登记中的所有风险是不现实的。在继承登记的实践中，为了保护群众的合法权益，真正应该做的，是完善转移登记等制度，确保房屋所有权继承登记符合不动产统一登记精神。 优化申请材料。房屋所有权继承登记所要求的申请材料不仅要合法，也要合理，应当是当事人在法律事实出现后已经取得且便于出示的，当事人没有取得、需要有关部门证明的也应当是政策规定明确、有关部门有义务能够及时出具的。如法定继承登记，建议除了申请人的身份证明外，只要具备房屋产权证明（如房屋所有权证）、被继承人死亡证明和亲属关系证明（如户口簿）等，经查验属实，房屋所有权继承登记就可予以办理；去除那些取证困难的被继承人婚姻状况、是不是独生子女、有无非婚生子女证明等材料。 同时，建议设立申请承诺制度，要求当事人承诺对所提供材料的真实性负责，当事人提供材料虚假，造成登记错误，使没有资格继承的继承了房产、有资格继承的丧失了房产或其他违法处置房产的，违法当事人承担相应的法律后果。 加强实地查看。《物权法》第十二条第二款规定，申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。进行实地查看，了解相关信息，掌握更多材料，是法律要求登记机构应当履行的职责，不管是否增加工作量和工作难度，登记机构都应尽法定义务。 注重公告作用。现行土地登记、房屋登记都将公告作为办理登记、发证之前的必经环节。公告的作用很大，在房屋所有权继承登记中，建议对公告的形式、地点和时间作进一步规定，除了在政府或其主管部门门户网站公告外，可以纸质形式在房屋所在小区、村（居）委会公告栏张贴公告，还可以适当延长公告时间，达到公告效果，也可以参照其他告知方式，由村（居）委会承担相应的告知义务。 完善纠错机制。《物权法》和相关法律规章对当事人提供虚假材料申请登记和登记机构玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，规定了相应的法律责任。建议加强纠错和责任追究，通过立法，明确登记机构自我纠错的职责和程序要求，同时赋予上级登记机构或者登记机构隶属于的国土资源主管部门撤销错误登记的权力。 （作者单位：福建省国土资源厅） |
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