美国的官僚机构及其控制

美国的官僚机构及其控制  

    美国政府的日常运作都在政府机构一级，即所谓的“官僚机构”，亦被称作为“第四政府部门”。官僚，并非我们所说的官僚主义之官僚，而是一个中性词。在美国，官僚是指联邦、州和地方各级政府中由政府负担工资的所有人员，但不包括国会和司法部门人员，他们不像总统和议员由选举产生，大部分也不是由总统委任，而是通过竞争性考试而获任的职业公务人员（公共雇员）。

一、美国的官僚机构

送邮件、建大坝、筑公路、灭火灾、街上或高速公路上巡逻、收税、提供金融支助或保护公众免受劣质食物、药品及污染的水和空气伤害，教育学生等事务，都是由官僚机构完成的，官僚发展并落实着美国公共政策。

官僚如果发展公共政策？一是通过官员权力。立法、行政首长和法院授予各级政府行政官僚机构相当的权力。这些官员的权力包括颁布通行的适用规则，具体执行和适用法律法规，雇佣、指挥与管理履行这些职责的人员。一些官员还有处理紧急事务权力，例如，阻止污染食品流通，处理那些患有重大传染病的牛群，或关闭危险工矿企业。

二是通过派生权力。除了实体决定权外，官员通过履行职责对政策的内含产生影响。他们可以礼貌或粗鲁，助人或专横，友善或敌意，高兴或消沉。他们可能对法律进行望文生义的解释。他们会歧视，支持一些人或反对一些人。他们可以迅速或拖延移送案件。如果他们反对一项政策，他们可以歪曲解释。腐败官僚甚至利用裁量权收受贿赂。一项政策的好坏依赖于官员的行为也依赖于他们决策的内容，政策的含义不仅依赖于官员做什么也依赖于他们怎么做。

三是通过作为一种权力来源的工作安全。在美国，官僚雇佣是“随意的”，意味着雇员可以被以任何原因甚至没有原因而解雇，而雇员也可以随时离开。这只是一般的规则。更多的公共部门因为有着诸多“例外”而变得不随意。雇员免受专制的、任性的和报复性的解雇，为此，州法律、工会集体合同、雇员与雇主之间具体的书面合同、公务员法都为其提供保护。因此，官僚比其他政府人员更为独立，任期相对安全，可以免受随意解雇或其他制裁。更为重要的是，有时一个人在雇佣关系中拥有“财产利益”或“自由的利益”。当这种利益是现时的，法院将保护这种利益。涉及财产和自由的利益的情况较为复杂。

几乎所有雇员，开始工作时都有一个试用期。通常，试用期是六个月，试用期满，主管人员对试用期工作进行正式评估，并做出保留或终止雇佣决定。如果决定保留，然后雇员有法庭所称的继续雇佣的预期，那就是在正当程序条款下根据公共雇佣法律建立的财产利益。财产利益通常由州或地方法律确立。如在中学，雇佣试用期大约三年，在大学，通常五年有的也达八年或十年，其他大多数部门试用期是六个月到一年。

如果用终止雇佣，雇员的名誉受损或他继续寻求雇佣的可能性受限，雇员可以获得自由利益。通常，一个简单的不保留续聘雇员的决定不足以损害其名誉或雇佣可能而不能获得自由利益。然而，如果一个老师的合同不能继续，老师问为什么，他被公开告知是“因为你无能，是一个糟糕的老师”，那就形成了自由利益。所以公共部门的人事管理人员在试用期终止雇佣，从不告诉原因。雇员一旦获得财产性利益，就受宪法正当程序保护，即如果解雇，要通知、举行听证会等。

因此，公共雇员由于相对的工作安全保障和任职的长时间性，他们对公共政策的形成产生高度影响。

不仅官僚通过直接的工作形成并发展公共政策，他们也对赋予他们权力的公共政策制定者施加影响。也就是说，他们对他们收到的命令的形成也起着重要的作用。这是因为他们大多是熟练而知识渊博的“老手”，有的是相对公正的专家，他们本身也是公民和投票者，而且，官僚本身形成了一个利益团体。很明显，官僚是装备精良、能量巨大的政府运作参与者。

二、官僚机构的外部控制

官僚机构人员，他们履行了绝大部分政府职能，又影响着公共政策的制定和执行，甚至直接形成公共政策。其职位受“公务员法”保护，无需向选民甚至美国总统负责。官僚机构对美国民主的负面影响引起了人们的担心。也招致了一些批评，批评者警告官僚会成为“新的独裁”和“官僚仙境”。不过事实并没有如此，因为他们只看到了美国政治图景的一方面，没有看到另一方面，既美国对官僚机构的控制系统。从外部而言，美国官僚机构面临着行政控制、国会控制以及司法的控制。

行政控制官僚机构，主要涉及总统（办公室）如何有效地或无效地试图控制政府各机构及其行为。总统控制的手段有：任命、罢免、重组、行政命令、预算，以及OMB对机构拟定规则的审查，不过，大多数这样的努力都失败了。

对官僚机构控制首要的是控制机构的规则制定权。多尔诉美国钢铁工人联合会案Dole v. United Steelworkers of America，美国最高法院认为，里根总统试图通过行政命令来限制职业安全及健康法（“OSHA”）的规则制定权，他要求职业安全及健康机构对拟定的规则提交给行政管理与预算办公室（OMB）进行成本效益分析。这样的企图背后的原因是，以减轻对美国经济的规则和法规的成本。在这个案例中，对某些物质的危险的警告标签和车间工人的教育工作会增加经济成本。最高法院裁定，无论总统还是政管理与预算办公室都没有法律权力限制机关规则和标准的制定。

通过罢免官员来控制官僚机构。维纳诉美国Wiener v. United States，二战之后，美国国会通过战争赔偿法。该法规定设立的一个3人的裁决庭来审理和决定赔偿那些二战中在敌方手中遭受个人伤害或财产损害的被拘留者、战俘、宗教组织。该法规定，总统任命法庭人员，但对免职没有规定。然而，艾森豪威尔总统罢免了由其前杜鲁门任命的裁决法官维纳。维纳诉之法院。法院裁决总统罢免维纳无效，并支付维纳从免职之日起到法律规定裁决庭到期撤销之日止的工资。在此案中，法院引用了关于这一主题的两个先例：汉弗莱和迈耶Humphrey and Meyers.。这些早期的案例似乎支持总统罢免行政机关任何任命的人员。其中，迈耶案支持总统罢免行政部门人员的权力，然而，汉弗莱案更具体地支持总统罢免 “... ...所有的行政人员... ...”。但在此案中，法院认为，“战争赔偿法”涉及两项内容不同于先例。首先，美国国会专门规定总统任命裁决庭成员的权力，但没有提及罢免。法院把此与任命法官的宪法权力相比，行政机关不拥有罢免法官的权力。其次，法院认为该法庭是一个“准司法”机构，设立目的是确保没有国会或总统的影响而公正裁决。因此，法院裁定，总统有权任命法庭成员但无权罢免。一个非常受欢迎的美国总统行使被认为是他的罢免行政部门人员的专属权被最高法院推翻；我们看到的不只有分权还有权力的竞争。

尼克松曾有控制行政机关的“行政总统”之计划，但失败了，原因如下：

（1）在官僚体制内控制权力和行政机关（以及信息和专业知识）的中和高层官僚受“公务员法”保护，解雇他们几乎不可能。

（2）总统任命的官员迅速成为官僚机构的“俘虏”，他们变得更忠于官僚机构而不是总统。

（3）因为上述两个原因，总统对规则、条例和标准的制定失去控制，机构规则是行政管理的本质，对总统来说，控制规则制定是控制官僚机构的关键。

（4）总统已对官僚机构的预算难以控制，因为当总统建议削减机构预算时，机构的负责人，受公务员法保护，可以简单地去国会恢复预算。

立法控制官僚机构。行政部门试图控制官僚，但明显缺乏权力或权力非常有限的。而立法部门有能力控制官僚，但往往缺乏控制意愿。作为“第四政府”的官僚机构，其每一部门的建立都基于一个具体法案，包括机构的目的和制定规则权。立法机构控制预算编制过程中，通过整个美国政府，包括官僚机构，每个年度的财政预算。这两项权力，能够创建或解散的具体机构和控制所有机构的年度预算，明确赋权立法机关控制官僚机构。然而，在实践中，立法机关很少行使这些权力。为什么会这样呢？有两个原因，首先，立法机关是由两个部分组成：435名议员的众议院和100名议员的参议院。不难想象，让这两院通过立法，削减一个机构的权力或取消一个机构，是多么的困难。机构是立法机关实施一些重要的公共政策的产物。一旦启动，机构本身成为美国政府的强大体系之一，公共政策亦制度化，就很难取消代表公共政策制度化的机构。

国会很少控制官僚机构。然而，当一个机构走得“太远”，扰乱了强大的选民和利益集团时，国会能够并会给其套上缰绳并加以控制。其控制的手段主要有：创立或组织机构；控制预算；调查机构活动以及通过指导性立法。

国会和官僚机构的关系，关键考虑国会是否把独有立法权不正确授予一些机构，在相关案件中，尽管最高法院说过“非授权主义”（nondelegation doctrine），但它从一开始就允许授权。现在的问题不是国会是否应该授权，而是国会应当在何时怎样授权。

 汉普顿诉美国Hampton vs. Untied States, 276 U.S. 394 (1928)案中，最高法院对此作了阐述。原告：汉普顿，进口二氧化钡公司。被告：美国，由美国总检察长代表海关署。争议：对进口原料以0.06美元每磅比率征用海关关税，高于法定关税0.02美元每磅。超过部分在国会立法授权同意由总统决定征收的弹性关税之内。原告诉国会根据法规授权总统施加额外关税是违宪授权。

 该案是最高法院一致决定的，首席法官塔夫脱代表最高法院起草判决。塔夫脱曾任美国总统。这个案件是对授权原则的陈述，对什么是合宪授权的界定（授权原则如下：如果法规授权给总统仅仅是实施国会已决定或已包含在立法中的内容，授权就是合宪的）。早期涉及不授权原则的案例多秉承形式化（formalistic）的进路，来考察所授出职权是否是“立法性”（legislative）的，如果是立法性的，授权就是违宪的；反之授权就是合宪的。但在1928年的“小J.W.汉普顿公司诉美国案”中，分析框架发生了微妙的位移，该判决指出“如果国会在法案中为被授权的人或团体规定了一个应遵守的明确原则，这样的授权立法行为就不应被禁止。”该判决确立了审查授权立法的“明确性原则”（intelligible principle），只要国会为被授权者提供了可遵循的充分明确的标准，授权立法就可以经受住司法审查的考验。这样的授权标准包括“公众的便利、利益和必需”、“公平公正”的价格、“公正合理”的费率、“过度”的利润以及“竞争性公共利益”等。

法院通过裁判控制官僚机构。法院行使对官僚机构行使控制的“工具”是行政法。其控制是有限的，因为：（1）司法属性。大多数法官承认自己是一个争端解决机构，而不是一个决策机构。（2）尊重专业知识。官僚机构有技术专长，这是他存在和国会授权其制定规则的原因之一。需要越多的专业知识特别是科学知识去制定意思完整的法规和规章，法院就越有可能支持机构的行动。（3）被动裁决。法院是“被动”的裁决者，他们不是积极寻找纠纷，而是被动等待纠纷。（4）对司法权力的制约。 司法权受法律和政治上的限制，宪法赋予立法机关创建“下级法院”的权力。此外，最高法院的审查范围十分有限：裁决联邦法律和宪法的重要问题。此外，还有对司法权行使的一般限制规则，包括管辖、起诉条件和时间限制。

司法的审查的范围是受限制的，根据美国行政程序法（APA），法院有权审查机构的行为，采取下列行动。首先，如果一个机构非法拒绝采取行动，或如果一个机构无故拖延行政行为。法院可以迫使机构采取相关行为。其二，法院可以宣布无效或推翻机构下列行为：违宪的机构行为；机构的行为违反联邦法律或超出了其管辖范围；机构行为违反规定程序；机构的行为是武断的、任性的，或滥用自由裁量权。最后，机构的行为被通过法院审判后的事实证明是无根据的。

到了今天，几乎所有的联邦机构的决定都具有可审查性，情况之所以如此是因为国会这么说过。在行政程序法的有关章节里，规定了两种情形免受司法审查：国会已经通过法令排除了司法审查的那些情形，和机构行为属于法律所允许的机构自由裁量范围内的那些情形。在这些例外中的第一种被称为“司法审查的依照法令的排除”。最经常被引用和诉争的这种排除的例子涉及退伍军人管理局。特雷纳诉特内奇案：Traynor vs. Turnage, 485 < xmlnamespace prefix ="st1" ns ="urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />U.S. 335 (1988).

特雷纳是退役老兵，他还没有享尽退役后10年应当享有的来自退伍军人管理局的教育援助利益。在通过《美国军人法案》时，国会宣布教育援助利益必须在退役后10内使用。然后，假如老兵“由于并非是他们自己的故意的不端行为引起的身体上或精神上的紊乱”而耽误了接受这种利益，他们可以获得越过10年期限的延期。

特雷纳是一位正在康复的酗酒者，由于他早年的酒精中毒，没有在10内期限使用他的权利，特内奇，退伍军人管理局局长，执行了该局关于“初期”酒精中毒是“故意的不端行为”的解释，否决了特的有受10年期限限制的申请。特雷纳辩称，退伍军人管理局的决定为1973年的《康复法》所禁止。该法不允许联邦机构仅以残疾为由歧视残疾人（酒精中毒被认为是一种残疾）。

退伍军人管理局声称局长的决定是有关“提供利益…的法律或事实问题，…应该是终局性的…没有任何美国法院拥有权力支审查任何此类决定。”

地区法院主张司法审查未被排除，并以违反《康复法》为由宣告退伍军人管理局关于初期酒精中毒的解释无效。巡回上诉法院在可审查性问题上同意了地区法院的意见，但认为退伍军人管理局关于初期酒精中毒的解释是合理的和有道理的，没有与《康复法》相冲突。最高法院认为，军人管理局的决定是可审查的，但最高法院并没有审查，而是简单地说这应当是国会解决的问题。

1998年，当国会将退伍军人管理局人一个独立的行政机构转变为内阁级别的机构时，它也修改了司法审查的排除规定，现在大多数退伍军人管理局的裁定都是可以审查的。

三、官僚机构的内部控制

上述控制都是对官僚机构的外部控制。同时，许多内部行政控制保持官僚之间的抗衡，官僚之间互相制约以阻止不良行为。在一定程度上，当分工以后，这种制约就自动起作用了。当其他部门的决定和行为与他们自己的要求或价值观相冲突时，每个部门的专业人员将进行抵制。然而，许多潜在的冲突是有意地规定于制度体系之中的。例如，不同层级的部门预算官员和审计员评审和修正他们兄弟部门资金使用以确保他们遵守预算和拨款项目。当雇佣、晋升、工资和惩罚行为违反法律和行政管理准则时，人事部门官员将进行干预。环境部门官员将反对那些会导致环境破坏的政策。当证据不足或讯问程序有污点时，控诉检察官将拒绝警察指控有犯罪行为的人进入有罪程序。官僚一直与其他官僚进行着协商。

使横向司法体系更为复杂化的是准司法官的发展，官僚机构里的这些准司法官对不服下级直管部门官员的决定和行为而上诉的案件在法院受理前进行复审。这些复审官员被称为“行政法法官”，当其部门领导推翻他们的裁定或采纳他们的意见时，大多数裁定实际变成机构内的最终决定。在一些机构，他们频繁地支持上诉人意见，否定行政部门的决定，招致了受挫的下级官员的抱怨。但行政法法官，支持者争辩说他们继续行使权力，坚决保持对官僚的制约。

另一个限制就是监察专员（ombudsman）。监察专员是一个瑞典用语，是指一个官员收到，如果批准的话并调查权利受侵害人对其他官员侵害行为的控告，就好像是一个消费者保护办公室，但指向的不是公司而是官员。这一制度曾一度受到高度关注，但并未广泛运用。因为行政机关内部监察效果不尽人意，行政内部监察机关为行政机关首长所左右，不能独立监察。有时出现偏袒行政机关一方，缺乏公正办事的形象。

自从上世纪七十年代以来，美国人已转向一种替代方式，至少在联邦层面，即部门内的巡查人员：督察员(the inspector general)。依法令授权，现在有60多个部门设立了督察员。在大的部门，督察长由总统任命，国会批准。在小的部门，他们由部门负责人任命。他们的角色还有一点模糊，因为尽管他们在一定意义上对提名和任命的官员负责，他们也直接向国会报告。但他们的权力相当大，他们的独立性受保护，他们的命令是广泛的。他们监督组织内的行政行为、审计、调查、评估，报告不当管理、效率低下和不当行为。他们的职能还在变化，但他已成为对内部官僚控制的主要手段。

如果这还不够，1989年联邦政府实施举报人保护法，该法确保雇员非法、浪费或欺诈，或重大不当管理或滥用权力的指控被认真对待，举报的雇员的机关不得惩罚或报复。察官室和绩效考核保护委员会（An office of Special Counsel and the Merit Systems Protection Board）负责实施这些条款。

使官僚互相抗衡是历史悠久的、持续不断发展的保持官僚制约的方法。这一控制网络比其他方法可能更精细、更持久、更宽泛。这一方法和其他方法一道，编织了一张极其严密的监督网络。

四、美国官僚控制机制对我国之启示

三权分立体现了美国人对权力的担心以及以权力制约权力的分权制衡理念。作为“第四政府”的行政官僚机构无疑不能超越于权力监控真空之外，对官僚机构的控制再次说明，任何权力必须受到制约。这种制约既有来自外部的实质性的控制，亦有内部的分权抗衡。更为重要的是，这些控制不是完全各自为政的，各部门在自己的权限范围内挥动着束缚的缰绳，但他们最终都受到司法的审查。法院通过一个又一个的案例，确立着监督的框架和原则，在法律和政策、保护与制约以及各项权力之间维持着相对的平衡。同时，通过互相制约的机制，破解了谁来监督监督者的难题。

我国没有美国意义上的官僚机构，行政部门实行首长负责制，而首长和官员的权力来自人民，权力要服务于人民，权力也要受到人民的监督。但人民只是一个宽泛的概念。所以我国设立了多层次的复合的政府权力监督体系，从外部看，有人大监督、司法审查、上级行政部门监督，还有党的监督和社会团体、人民群众监督等。从内部看，我国设立了行政监察制度，各行政单位都有纪检监察部门负责监督。但与美国对官僚的监督理念与制度相比较而言，我国对行政机关的监督尚有一些值得完善之处：

一是人大作为立法机制，发挥实质性监督不够。美国国会对官僚机构的控制主要通过授权与预算控制等渠道进行。与之相比，我国政府部门立法权过大，即使一些行政立法违法宪法或基本法，仍缺乏审查纠正机制。在政府预算的控制上，人大基本处于形式性监督地位，监督控制力度、手段十分缺乏。进一步加强对行政法规制定的审查，尤其是建立违宪审查机制十分必要。同时人大对预算的监督也需跳出当前的樊篱，寻求更有效、有力的制约。

二是行政部门之间的制约十分有限。美国注重充分发挥部门之间的制衡，不仅体现于预算、审计、环保等各方面，亦体现在准司法官的裁决上。在我国，横向行政部门之间更多地是在政府行政首长领导下开展协调办事，“家和万事兴”，政府是一个大家，你我之间很少有争吵、争斗，有不是正常，而是异常。有时部门之间甚至出现“有利益就争，没利益就扔”的现象，造成执法空隙。

三是内部监督上，美国也在不断进行着探索，其理念是确保监督人员有着相当的独立性和处理问题的权力。我国的监督人员被监督单位同化现象多年来颇受诟病，如今该问题已经引起重视，改变内部监督上，监督员的独立性及裁量权问题需要受到充分关注。同时，内部监督上，我国的举报制度至今是“犹抱琵琶半遮面”，上级部门对加强举报人保护的要求不断，可制度尚付阙如，对举报人的保护停留于纸面上的多，落到实处的少。导致举报人受打击现象频发，举报积极性不高等现象。

四是司法的最终审查功能发挥不够。美国的司法审查是监督体系上的准绳，不仅把不同监督方式有机联系起来，而且为监督范围与方式等提供法律与政策标准。在我国，对抽象行政行为不能起诉，这与美国经典行政案件大多是关于抽象行政行为的差之甚远。同时，我国法院对行政案件立案条件限制过多，很多案件以不符合起诉条件为由拒绝受理。即使受理的案件，也受到各方面的制约，尤其行政机关对案件审理影响颇大，法院判决行政部门败诉率低。此外，法院判决权威性亦与法治成熟之美国无法相比，其对公共政策的影响尚十分有限。总之，法院还未能发挥对各种监督的衡平与协调之功能。