农村产权制度改革的成都探索

[摘要]肩负着统筹城乡综合配套改革使命的成都率全国之先，于2008年3月开始了“破冰之旅”的农村产权制度改革，通过“还权赋能”，让农村各种生产要素流动更为自由合理，成为农村农业发展、农民增收致富的加速器，为农村发展注入了源源不断的动力和活力，是成都城乡一体化实践的新篇章。本文阐述了成都市农村产权制度改革的基本情况，认为成都以农村土地产权制度改革为突破口的创新和全局性意义具有重要的启示作用。
 [关键词]成都市；农村产权制度改革；探索


肩负着统筹城乡综合配套改革使命的成都率全国之先，于2008年3月开始了“破冰之旅”的农村产权制度改革，通过“还权赋能”，推动农村资产资本化，让农民脚下沉睡的土地从资源变成资本，让各种生产要素流动更为自由合理，成为农村农业发展、农民增收致富的加速器，为农村发展注入源源不断的动力和活力，是成都统筹城乡发展，推进城乡一体化实践的新篇章。若说30年前，肇始于小岗村的那场气势磅礴的农村改革，掀起了农村生产力解放的高潮；那么可以预见，发端于成都的农村产权制度改革，将带来农村生产力的再次大解放大发展，并将为其它地区深入推进农村产权制度改革提供宝贵经验借鉴。
一、成都市农村产权制度改革的基本情况
成都市在多年统筹城乡发展的基础上，于2008年1月出台了《关于加强耕地保护进一步完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》、《耕地保护基金使用管理办法（试行）》两个纲领性文件，把“建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度”作为改革目标，明确了农村产权制度改革的指导思想、基本原则、改革重点和配套措施。总体要求是：在坚持农村基本经营制度，保护农民利益的基础上，积极探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制，建立集约化、规范化、市场化的土地利用制度，使各类生产要素在城乡间自由流动，以促进农业发展、农村繁荣、农民增收。其主要内容有：
一是开展农村产权确权颁证工作。通过对农户土地、房屋、林权的调查、测量及公示等一系列环节，明确农村集体建设用地、农用地、房屋所有权以及集体建设用地使用权、农用地承包经营权，并颁发相应权证。此次确权颁证不仅使集体对农地所有权得到明晰，而且也对农地使用权的完整性进行了全面梳理，包括集体经济组织和集体组织成员的重新界定、承包权的长久固化和宅基地确权，实现还权于民。
二是推动农村产权流转。在“依法、自愿、有偿”的前提下，建立健全农村土地流转市场。1、推进土地承包经营权流转。促进农用地承包经营权和林地使用权流转，支持农村集体所有的未利用地承包经营权流转，探索建立对农民自愿放弃土地承包经营权、自愿放弃宅基地的补偿机制，建立健全农村土地承包经营权流转服务体系；2、推进集体建设用地使用权流转。建立集体建设用地使用权出让制度，在符合土地利用总体规划的前提下，集体建设用地可以通过使用权出让、出租<作价入股(出资)、联营形式视同出让>进行流转，按照规定用于工业、商业、旅游业、服务业、农村集体经济组织租赁性经营房屋等经营性用途及建设农民住房；3、开展农村房屋产权流转试点。建立城乡统一的房屋产权流转制度，逐步实现城乡房屋同证、同权，积极培育发展农村房屋产权交易市场。2008年10月，成都农村产权交易所正式挂牌运营，成为全国第一家农村产权交易机构，并在区(市)县建立了农村产权交易分所，各乡镇建立了农村产权流转服务站，并制定了一系列流转配套办法、交易规则。
三是建立了新型耕地保护机制。按照“全域成都”的理念和“三个集中”的原则，优化完善全市土地利用总体规划，实行耕地的分级保护，建立了有机联系、相互补充的耕地保护“五项机制”，即：土地利用规划对耕地保护的管控机制，耕地保护基金对耕地保护的补偿机制，土地整治对耕地保护的补充机制，节约集约用地对耕地保护的保障机制，土地执法监察对耕地保护的监督机制。并率先在全国建立规范可行的耕地保护基金，主要用于提高耕地生产能力和对承担耕地保护责任的农民的养老保险补贴。全市每年从土地增值当中拿出26亿元作为耕地保护基金，每户确权的农户，用契约形式，来签订耕地保护合同。每年每亩基本农田发放补贴400元，一般农田300元，并使耕地保护基金与农民社保联接。截至2010年2月底，242个乡镇开展了耕保基金发放工作，发放到140多万农户，资金14.6亿元，保护耕地面积约400多万亩。[1]
四是灾后重建中，以农村房屋、土地抵押担保获得贷款。通过市场机制解决灾后重建的资金问题，成立市与县（区）农村产权流转担保公司，自建农户需要抵押贷款的，可以申请用确权后的集体建设用地使用权证或新建房屋所有权向农村产权流转担保公司抵押，获得灾后自建房屋的贷款担保。
通过推进农村重点领域、关键环节的体制机制改革，增强了农村发展活力。其主要成效表现在：
一是确权改革成效显著。确权改革方案的制定和实施都由群众讨论决定，民主选举村民代表组成“村民议事会”，按民主程序处理改革过程中出现的矛盾和问题，将调查摸底结果、颁证程序、确权颁证情况等公示，做到公开透明、阳光操作，农民群众自始至终行使了民主权利，发挥了主体作用，使农村产权制度改革进展顺利。目前，确权颁证工作已基本完成。截至2009年底，全市共完成农村承包地实测6797516.7亩，共有257个乡镇(涉农街办)、2666个村(涉农社区)开展农村产权制度改革，涉及农户1947646户，同时向村组集体颁发集体土地所有证14183本，向农户颁发农村土地承包经营权证1197220本，林权证645920本，集体土地使用证1215834本，房屋所有权证1301001本，今年6月将完成全部确权颁证。
　二是产权流转实现突破。成都市制定了《集体建设用地使用权流转管理暂行办法》、《农村土地承包经营权流转管理办法(试行)》等农村产权流转的配套办法和流转的相关程序，选择了部分区(市)县推进产权流转试点。目前，全市实现产权流转共计6.6万宗，引入社会资金33.6亿元。[3]其中农村土地承包经营权流转36633宗，360791.8亩，51059.4万元；林权流转1788宗，423035.1亩，47591.6万元；集体建设用地使用权流转17535宗，12491亩，173566.6万元；农村房屋所有权流转2127宗，273655.4平方米，9605.4万元。[4]
三是配套改革有序推进。1、耕地保护扎实推进。目前，各区(市)县已与农户签订了耕地保护合同，农民在领到土地使用权证时，也就领到了一张“耕地保护卡”，建立了耕地保护的新机制。2、推进土地综合治理工程。大规模开展土地整理，并利用城乡建设用地增减挂钩项目，在城市资本和农村土地资源之间搭建起市场化的互惠共享机制，大大提高了农村和农民在土地城市化增值中的分享份额，解决了城市发展“地从哪里来”和农村发展“钱从哪里来”的问题。3、创新了新型基层治理机制。建立了村级治理机制联席会议制度，群众广泛参与村级公共服务和公共管理项目的民主决策、民主监督、民主评议的过程，农民自主、自愿、自治得到充分体现。经第三方调查了解，全市村（居）民对村级公共服务和社会管理改革的知晓度、参与度总体达到90%以上。4、新型集体经济组织发展壮大。结合农村产权制度改革，积极探索以产权为纽带、以农户自愿联合为基础、以现代企业制度为核心的农村新型集体经济组织的发展形式，大力发展各类农民专业合作社、农村股份合作社等新型农村集体经济组织，发展壮大农业产业化龙头企业，培育农业农村市场主体。目前，全市共培育发展规模经营50亩以上农业龙头企业6999个、农民专业合作组织2355个，既促进了农村集体经济的发展壮大，也促进了农民增收和新农村建设。[5]5、产权改革加快了灾后重建进程。汶川大地震后，成都市结合统筹城乡综合配套改革，探索用农村产权制度改革的思路和办法推动灾后重建工作，大胆创新产权融资、农房联建、城乡建设用地增减挂钩三大政策，将农村产权制度改革推向“深水区”。针对政府财力有限和农户建房资金不足的问题，加快完成了对都江堰、彭州、崇州、大邑和邛崃五个重灾县(市)农村土地的确权，通过农村产权流转担保有限责任公司，为农户灾后自建住房提供贷款担保，利用集体建设用地引入社会资金参与联建。这一新举措有效地解决了灾后农民安居与资金缺口的矛盾，加快了灾后重建进程。截至2010年4月，共有1.1万多受灾农户参与农房联建，吸引50多亿元社会资金。而运用城乡建设用地“增减挂钩”政策，则为灾区节约集体建设用地并新增耕地1.5万多亩，筹集重建资金约70亿元。目前，全市农村住房重建完工13.6万户，完工率99.42%；城镇住房重建完工3.8万户，完工率90.13%。[6]这一 “成都智慧”为全市深入推进统筹城乡发展，创造了通过产权改革推动灾后重建的经验和办法。
二、重要启示
在统筹城乡综合配套改革试验中，成都以农村土地产权制度改革为突破口，“新土改”强调系统设计，整体推进，在全国都是走在前面的，有其创意和全局性意义。从成都的创造性实践当中所获得的启示有：
一是充分地利用土地级差收益规律。  从科学发展观角度看，在城乡统筹、土地管理改革方面，一个重要的客观规律是土地级差收入。著名经济学家周其仁说：“级差土地收益规律”是一所伟大的学校。成都在农村土地产权制度改革的实践中，充分认识和利用了级差土地收益规律，不但更合理地配置城乡空间资源，而且给统筹城乡提供了坚实的资金基础。从在全域成都内展开的国土整治（包括农地和村庄整治）经验中得知，推进农村国土整治所需要的庞大资本，不可能来自农村和农民的自我积累，而只能来自于城市化提高了的土地收益；通过农村国土整治所增加的农地和农村建设用地指标，由“占补平衡”和“增减挂钩”，进一步推动土地资源的集约利用，从而释放出更多的级差土地收益。这说明，惟有城乡统筹才可能形成城市资本与农村闲散土地资源的良性互动，把城市化的收益传递到城市化还没有辐射到的区域，把农村建设用地的财富效益更好的释放出来，以推进农村的现代化建设，并为城市的建设和发展提供一个可利用、可流转的空间载体。成都还计划用6年时间整治300万亩耕地和30万亩集体建设用地，节约出来的农地和宅基地指标，通过市场平台，将获得共计数十亿元补偿，可从根本上改变农村面貌和农民生产生活方式，为实现城乡一体化奠定坚实的经济基础。[7]
二是“确权”系土地流转的前提与基础。级差土地收入是在资源的流转中产生的。要发挥级差地租规律的作用，就要启动土地资源的流转。如果只确权不流转，确权就失去了意义；只流转不确权，流转就没有依据。由成都的创造性实践可知，在我国还有比土地流转更根本、更基础的工作有待完成，这就是对农村各类土地和房产资源普遍的确权、登记和颁证。确权就是明晰产权主体，不仅仅是确保集体所有权归属，而且要确保农户权益，不是确立一种资源的权利，而是确立农村所有资源，包括山林、耕地、建设用地、宅基地及所有土地资源和房屋的权利。成都市的这套改革体现了一个清楚的经济逻辑，这就是从“确权”走向全面的“还权赋能”，若不以确权为前提和基础，贸然发动大规模的土地流转，那么流转的主体就不可能是农民，很可能是其他权力主体，从而使土地流转成为其他权力主体侵犯农民财产权利的又一机会，结果就背离了城乡统筹的初衷。
三是创新乡村治理机制。在推进农村产权改革过程中，遇到的问题之多、矛盾之尖锐、难度之大都超出了推动此项改革决策层的预料。为了推动确权工作的正常开展，试点村在上级领导的支持下，充分发挥群众的主体作用，把遇到的问题和矛盾，交由村民在党支部领导下自己解决。村民通过民主选举产生了乡村自治的新事物——村民（居民）议事会（在当地叫长老会，由村庄里岁数比较大的、对公共事务比较了解的德高望重的人员组成）。由于尊重了群众的首创精神，尊重农民自主决策，调动了他们当家作主的积极性，使农村产权改革得以顺利进行。议事会现在已成为成都农村（社区）的议事决策机构，按照“村民的事让村民做主”的原则，凡是涉及群众切身利益的问题都先交给村民议事会讨论、决定，保证了决策的公开、公平和公正。因此，农民的市场主体地位和分散决策能力得到很大提高，奠定了以农民作为主体的市场化基础，新型农村集体经济组织以各种形式风生水起。农村基层治理基本面的极大变化，实现了过去“为民作主”到“由民作主”的转变。
四是政府改革的自觉意识强烈。农村产权改革实际上是一种利益的调整。过去政府花很小的代价从农民手里拿到土地，转手可以增值好多倍。政府在中间拿大数，却没有去解决农民的问题，这也是“三农”问题长期得不到解决的实质所在。还权于农民，隐含的主角是政府，“新土改”的阻力正在于此。成都是一个特大型城市，城市化和工业化进程比较快。土地资源掌握在政府手里，可以很容易地上马工业项目，满足GDP增长，且有可观财政收入。若确权到农民手里，按照《物权法》，政府就不能再随意去左右农民手中的土地资源。这是成都乃至我国农村土地产权制度进一步改革的核心矛盾所在。不过，成都市领导决心很大，不惜将手握着的城乡统筹改革的尚方宝剑挥向了自己。因此，土地产权改革就是革政府自己的命。成都市在过去六年中，自觉把土地制度改革作为贯彻落实科学发展观、推动城乡统筹发展的一个中心线索，始终扭住不放、逐步深入、形成系统，取得了领先全国的成果，应该说难能可贵。
五是创新耕地保护机制。农村土地产权制度改革，目的是促进土地承包经营权依法流转。而农地在流转过程中，最大的风险就是农地性质发生改变。耕地是粮食生产的基本条件。成都把巩固农村基本经营制度和确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高，作为检验农村土地产权制度改革实效的两大刚性尺度和不可触及的红线。为此，成都在启动和部署农村土地产权制度改革的同时，就把产权改革与耕地保护紧密联系在一起，出台了严格保护耕地的配套政策，通过设立“耕地保护基金”，一是真正建立起了耕地保护的共同责任机制。耕保基金的发放把各级政府、各部门和农户自然地拧成了目标统一的共同体，使农民保护耕地有了内生动力，有效地把“保护耕地”的国家意志转化为农民意愿。二是促进了农村产权制度改革。耕保基金激发了农民的权利意识，调动了农民参与改革的积极性，使农村产权制度改革可以经受时间和群众的检验。三是形成了改革成果分享机制。由于耕保基金主要来源于土地收入，而在安排使用上由市财政统筹，这实际上建立起了一个“发达支援落后、城市反哺农村”的机制。四是撬动了农村社会管理的变革。用耕保基金买社保，给农民提供了部分稳定的资金来源，促进了农村社保体系的建立。这一实现保护耕地、农民增收、社保扩面，取得多赢效果的创举，为其它地区保护农村耕地提供了经验。
六是灾后重建为农村土地产权改革提供试验田。某种意义上，若没有“5.12”地震发生，成都农村土地产权改革面临的困难更大，农村模糊的产权结构和土地所有性质是改革面临的最大难点。而地震的发生则给农村土地产权改革，推进农村集体建设土地流转带来难得的契机。在实践中，由于目前宅基地还不能直接流转，但村集体所有的农村建设用地可以在符合土地总体规划前提下流转，只要实现农民宅基地向村集体建设用地的顺利转换，那么整个农村土地流转的链条就可以打通。成都市地震重灾区就是在这样的思路上进行了成功尝试，将重建中统归统建腾出的集体建设用地，在市域范围内挂钩使用，获得的级差地租收益，以城补乡用于住房重建。对市场化运作有困难的重灾县（市），由市土地储备中心按15万元∕亩的标准统一收储。成都将灾后住房重建与农村产权制度改革结合起来的创新非常有价值。目前，这一做法已被推荐到其他市、州。
成都统筹城乡综合配套改革试验区的建设，抓住重大领域的关键环节，从农村土地产权制度改革切入，着眼于保障农民权益的制度建设，着眼于促进农村经济的市场要素培育，着眼于满足现代农业发展的需要，着眼于构建城乡统筹、经济政治文化社会生态“五位一体”科学发展的体制机制建设，给农村农业发展注入了新的动力，为成都建设世界现代田园城市增添了新的活力。

注释：
[1]徐琼.三部门领导圆桌访谈　农田保护，守土有责[N].成都日报.2010年5月11日6版.
[3][5][7]付克友等.公民权利的城乡一体化——建设世界现代田园城市为深化共创共享体制机制创造条件[N].成都日报.2010年5月24日6版. 
[2][4]陈泳.成都充分尊重群众意愿 扎实做好承包地实测工作[N].成都日报.2010年1月5日2版.
[6]王怀等.成都在灾后恢复重建中将统筹城乡发展推向更高阶段[N].四川日报.2010年5月8日3版.