对提高住房公积金使用率的探讨

 

对提高住房公积金使用率的探讨

 

摘要:住房公积金使用率底位徘徊,“折扣"了公积金制度的作用,从政策、管理体制、运行机制、贷款需求和管理观念等方面认真分析了导致公积金使用率低的原因,有针对性地提出了五点解决措施。

 

关键词:公积金低使用率;成因;措施

 

据权威部门的统计,截止2001年6月底,全国有6651万职工建立了住房公积金,累计归集公积金2825亿元,比1998年底增长了129%,显示出强大的生命力。但是,公积金使用率不高、资金大量沉淀的问题也非常突出,沉淀资金占公积金归集余额的比重达52.8%。这不仅极大地削弱了住房公积金制度的作用,若长期得不到扭转,势必使职工失去对公积金制度的信心。因此,各级公积金管理部门必须高度重视,把提高公积金使用率摆在今后工作的首位,深入地剖析造成这种状况的原因,采取切实可行的措施予以解决。

一.住房公积金使用现状

我国住房公积金(以下简称公积金)使用的发展过程,以国务院《住房公积金管理条例》〈简称《条例》,下同)的颁布实施为标志,可分为两个阶段,一是颁布以前为以住房建设贷款为主的阶段;二是从颁布到现在,为以住房消费贷款为主的阶段。根据《条例》的规定,公积金允许6种情况下提取和发放个人住房贷款,剩余资金可购买国债。业内人士所讨论的公积金使用率,通常指个人住房贷款余额占归集余额的比重。严格地说,这一指标并不能全面反映公积金使用全貌和它在解决职工住房中的作用。一是职工提取公积金购建住房没有反映;二是有些城市允许职工提取公积金偿还贷款也没反映;三是在职工提前还贷行为较普遍的情况下,个人贷款余额并不反映这项使用的实际规模和作用。但为了达成讨论共识,本文仍采用大家习惯的指标口径。

调查分析我国公积金使用的现实情况,呈现以下特点:

1.个人住房贷款增长速度虽快,资金使用率却偏低

根据建设部、财政部和中国人民银行去年对全国25个省、自治区、直辖市贯彻《条例》执法检查情况反映,截止2001年6月底,全国住房公积金个人住房贷款余额为637亿元,为1998年底的4倍,以年均80%的速度递增;但个人住房贷款余额占同期公积金归集余额的比重只有30.8%。有1090亿元的公积金沉淀在国有商业银行,沉淀资金占公积金归集余额的比例高达52.8%,使住房公积金制度对职工购建住房的支持作用大打折扣。

2.个人住房贷款呈由东向西梯级递减不平衡发展态势

我国个人住房贷款发展总体格局是,东部沿海发达地区的公积金个人住房贷款起步早,发展速度快,资金使用率高。到2001年6月底,东部地区个人住房贷款占公积金归集余额的比重达55%左.右,大多数地方个人住房贷款发放额超过同期公积金归集额,其中上海市为全国之最,其个贷余额占归集余额的比例高达96.6%;中部地区次之,个贷余额占归集余额的比重大约在30%左右,武汉等少数城市超出了50%;西部地区又次之,据“二部一行"执法检查的情况看,有八个省、自治区个贷余额占归集余额的比例不到10%,还有2个省的个贷余额占归集余额的比重不到5%。值得注意的是个人住房贷款增长状况与公积金归集覆盖面和归集率高度正向相关。凡是个人住房贷款发展快的地方,其公积金归集增长也相应快些。

3.个人住房贷款发展水平与住房公积金归集资金规模显著相关

其基本特征是:依托大城市的辐射度为轴心,距大城市(中心城市〉越近,其公积金归集规模越大,个人住房贷款发展越快;距离越远,辐射能力越弱,公积金归集规模越小,个人住房贷款发展也就越慢。据统计资料表明,到2001年6月,上海、北京、天津等大城市的公积金归集率都在90%以上,其个贷余额占归集余额的比重分别为96.6%、56.1%、59.4%。而据对18个省、自治区、直辖市的县级管理中心的统计表明,在1328个县〈市)管理中心中,归集余额在500万元以下的占52%,在2000万元以下的占86%,而个人住房贷款余额在500万元以下的占93%,当年个人贷款发展额在100万元以下的占82%。

二.住房公积金使用率低位徘徊的原因

综合分析住房公积金使用率不高的成因,主要受以下因素影响:

1.政策环境方面变化的原因

政策环境变化对公积金使用的影响主要表现在两个方面：一是住房公积金使用政策的调整。1999年国务院《住房公积金管理条例》规定,住房公积金不能再用于发放住房建设贷款(包括经济适用住房和单位购建房),只能专项用于个人住房贷款。使用结构政策的调整,减少了公积金的使用渠道,影响了公积金使用率;二是国家加强了对金融风险的防范和监管,实行贷款责任追究制度。一些地方未能认识和处理好风险管理与公积金使用业务发展的关系,害怕承担责任,将公积金个人住房贷款的进入门槛定得很高。有的地方个人住房贷款,既要求借款人抵押,又要借款人买保险,还要单位担保,还有的要求办理借款合同公证手续,阻碍了个人住房贷款的发展。

2.管理体制方面的原因

住房公积金尚处于由建立推广阶段向规范发展阶段的转轨过程中,管理体制并未因《条例》的颁布实施而得以完全理顺。一是一个城市多个资金管理中心割据的状况还比较普遍,不仅省会城市存在,一些中等城市也存在。一城多“中心",分散割据是阻碍个人住房贷款发展的重要原因。因为,住房公积金是职工个人所有的住房基金,必须实行权利与义务对等一致的原则,实行属地化管理。参加住房公积金制度,并按月足额缴存公积金是职工取得公积金个人住房贷款资格的先决条件。一个城市多个“中心,,使得一部分家庭的家庭成员分散在不同的“中心缴存公积金。有的“中心",因归集的公积金规模小,没有开办个人住房贷款,这样就造成有的家庭只能职工单方取得个人住房贷款。而单方职工能够取得的贷款额度受到限制,不能满足需要,结果难以如愿。即使夫妻双方缴存公积金的资金管理中心都开办了个人住房贷款,但因同一住房不能重复抵押,有一方只能放弃贷款,同样不能满足其贷款需要;二是县(市〉住房公积金分散管理。在《条例》颁布前,全国各地的县(市〉普遍单独设立了管理中心,单独封闭运作管理住房公积金。由于县(市)住房公积金归集规模有限,现有的公积金存款余额,主要用于兑付职工提取公积金,所剩资金有限,难以承受贷款风险;个人住房贷款是一项技术要求较强的工作,点多面广,即使委托银行办理,也需要管理中心增加一定的管理人员,在资金规模过小的县〈市〉,其增值收益难以抵补管理成本;再加上县(市〉房价低、职工住房负债消费意识不强等客观原因,个人住房贷款消费需求不足,大多数县〈市)都没有开展个人住房贷款。县(市〉个人住房贷款业务的缺位,使全国住房公积金使用率大打折扣,必须引起足够的重视。

3.运作机制方面的原因

目前,全国大多数城市的住房公积金的归集和使用都是委托国有商业银行办理。这种委托运作方式不利于加快住房公积金使用周转。一是提高住房使用率加快公积金周转使用与受托银行的经营目标相矛盾。利润最大化是银行的首要经营目标。在还未实行利率市场化的政策背景下,控制融资成本是扩大利润的重要手段。相对于吸纳千家万户的居民储蓄存款而言,作为强制储蓄的公积金存款的筹资成本要低得多是一个不争的事实,这也是多家银行争办住房公积金业务的动因所在。经初步估算,我国几大国有银行的平均筹资成本在4.5%_5.2%之间,而公积金存款成本,按银行支付公积金沉淀利息2.07%再加上人员和设备开支,大约在3%左右。由此可知,住房公积金沉淀在银行越多,对受托银行越有利。在此情况下,银行对发放公积金个人住房贷款积极性不高,是合乎理性的经济行为。二是责任主体与利益主体脱节。首先是管理中心与受托银行的责任与利益脱节。加快资金周转提高资金使用率以及承担贷款风险的责任主体是公积金管理中心,“个贷"开展得好坏与受托银行没有丝毫责任。相反,“个贷",越少,沉淀资金越多,银行受益越多;其次是受托银行内部的责任主体与利益主体脱节。现行公积金业务一般是委托几家国有银行的房地产信贷部,公积金沉淀资金一般留存在房地产信贷部的公积金专户。由于房信部是相对独立的,独立核算考核,而具体办理公积金业务的基层网点工作人员并不是纳入房信部考核,而由基层行考核。由此造成了公积金业务运作的增值收益归房信部所得,基层行只得到手续费的分成收入,影响基层行和经办人员的积极性。

4.城镇居民个人住房贷款需求是制约公积金使用率最基本的因素

在推进住房分配货币化改革之后,在大中城市居民住房信用消费的观念已基本确立。目前,影响个人住房贷款需求的主要原因,一是居民收入。近几年连续加薪的公务员、事业单位及部分收益好的企业的职工,大多已解决了基本的住房需要,但现有工资水平尚不能支撑这些职工购更大更好的住房。而那些迫切需要解决住房困难的中低收入职工,又因单位效益不好,工资收入增长缓慢,无力购买住房;二是受二手房交易成本高、手续复杂的影响,居民以旧换新的愿望不强,一些家庭的积累多为子女教育、医疗等改革而准备。也有一些家庭等待加人WT0以后,一步到位换购居住环境好、价廉物美的住房。在中小城市受居民收入水平、房价和负债消费等多种因素的制约,个人住房贷款需求更是严重不足。

5.部分城市公积金管理中心的管理观念落后也是不可忽视的原因

有些地方不能正确认识和处理发展个人住房贷款与防范贷款风险的关系,认为“个贷"成本和风险高,而利息收入低,对发展个人住房贷款积极性不高。有的不能摆正服务与管理的关系(位置〉,没有认识到服务于广大职工住房消费是管理中心的宗旨,是建立住房公积金制度的根本目的,嫌个贷服务环节多,管理要求高,不象发放住房建设项目贷款那样“潇洒"。

三.提高公积金使用率的措施

针对住房公积金使用率较低产生的原因,从观念、体制、政策、机制和工作力度等方面采取切实可行的措施加以解决。

1.转变管理观念,大力发展个人住房贷款

各地公积金管理中心要充分认识到发放个人住房贷款、支持职工改善居住条件是建立住房公积金制度的根本意义所在,公积金大量沉淀银行不发挥作用,这项制度就会因得不到群众拥护而灭亡。因此,必须消除怕风险而不敢开展个人住房贷款的畏难情绪,树立管理就是服务的观念,积极深入职工之中宣传公积金个人住房贷款、鼓励职工踊跃申贷;切实降低个人住房贷款门槛,并根据职工贷款需要调整合同工款额度和期限;不断探索便利职工申贷的服务方式,促进个人住房贷款高效率、低风险增长。与此同时,公积金管理决策机构和上级主管部门,要加大对公积金个人住房贷款发放情况的监管,将其作为主要的考核指标。

2.调整公积金使用政策,允许公积金适度发放经济适用住房建设贷款

公积金主要用于个人住房贷款的政策方向必须坚持。但一刀切地禁止公积金用于住房建设贷款的政策规定可能脱离当前的现实。一方面,我国各地之间居民收入水平和房价水平之间的差距较大,由此决定的职工住房贷款需求水平不平衡,在那些职工贷款需求严重不足的城市,禁止公积金用于住房建设贷款,必须会出现公积金大量沉淀的现象。另一方面,从房改政策方面来看,经济适用房建设是我国住房社会保障体系的重要支撑,通过发放经济适用房建设贷款,直接为中低收入职工供应较低房价的住房,同样有利于解决中低收入职工的住房问题。这里需要注意的是必须严格控制公积金使用投向的顺序和比例。在资金使用顺序上,优先保证个人住房贷款需要,确是剩余资金方可用于经济适用住房建设贷款。在资金投向比例上,可规定当年发放的个人住房贷款规模不得少于当年归集的公积金规模。同时从贷款风险上控制经济适用房建设贷款,凡经济适用住房建设贷款逾期率超过5%的城市,不允许再发放经济适用房贷款。

3.理顺公积金管理体制,疏通公积金使用渠道

一个城市多个“中心,,并存产生的资金分散,是造成公积金使用率低位徘徊的最大阻碍。必须切实贯彻执行《条例》规范,由建设部牵头对不符合规定的公积金管理机构进行清查撤并。对拒不执行《条例》规定的省、自治区、直辖市,追究主管领导和部门负责人的责任;同时,按《条例》要求,对县(市)公积金管理机构进行清理,撤并现有“中心",将其管理的公积金纳入所在设区的城市统一管理和使用,建立统一的住房公积金总账、单位账、个人明细账,执行统一的个人住房贷款政策。通过上述二项措施,有利于疏通个人住房贷款资金使用渠道,健全统一个人住房贷款体系。

4.调整和健全公积金运作机制

现行公积金业务委托运作机制,难以从根本上消除受托银行的逐利性与公积金运作的社会效益性之间的矛盾冲突。从长远看,应赋予公积金管理机构的政策性金融职能,组建公积金银行。这一方案可以从根本上解决公积金运作机制脱节和公积金分散管理及县〈市〉公积金运作管理混乱的问题,有利于加快公积金的流转使用。为了稳妥起见,可采取先试点、后推开。在近期则有必要对现行委托机制进行完善,一是建立健全受托银行与公积金管理中心的公积金使用风险共担机制;二是公积金管理中心以协议的形式明确银行加快公积金使用的责任,并对其发放公积金个人住房贷款情况进行考核;三是开放公积金金融业务的承办权,允许其他银行开办公积金个人住房贷款业务。

5.努力拉动居民住房消费需求

提高公积金使用率的关键在于扩大职工住房消费需求。根据当前居民住房需求状况,一是要切实贯彻中央关于拉动内需的经济政策,增加城镇居民收入;二是落实住房贷币分配措施,及时将货币补贴发放到位;三是基于目前为数不少的居民买卖“二手房"的需求很大,受交易成本和手续繁复的影响未能转化为现实需求,可实行更优惠的税费政策,鼓励居民以旧换新、以小换大,促进“二手房"需求增长;四是控制经济适用住房的价格水平,促进中低收入职工的住房需求;五是积极发挥公积金对商业信贷资金的拉动作用,大力发展住房组合贷款。（作者单位：武汉市房改委资金管理中心）

 

                            （李楚星 刘飞鹏，刊载于《中国房地产金融》）