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核心提示：我国的改革是从农村开始的。农村税费改革和农村综合改革是继家庭承包经营为核心的农村经营体制改革后的两步重大变革。农村税费改革扭转了长期以来农民负担过重的局面，促进了农业增产、农民增收、农村繁荣。农村综合改革促进了农村各项体制机制的变革与创新，再次翻开了我国农村改革篇章崭新的一页。...
中国农村税费改革和农村综合改革的回顾与思考 国务院农村综合改革办公室 我国的改革是从农村开始的。农村税费改革和农村综合改革是继家庭承包经营为核心的农村经营体制改革后的两步重大变革。农村税费改革扭转了长期以来农民负担过重的局面，促进了农业增产、农民增收、农村繁荣。农村综合改革促进了农村各项体制机制的变革与创新，再次翻开了我国农村改革篇章崭新的一页。 一、农村税费改革与农村综合改革基本历程 （一）第一阶段（2000～2003年）：全面开展“正税清费”，有效扭转农民负担长期过重的局面。 针对上世纪八十年代以来，农民增收出现困难，农村各种乱收费、乱集资、乱罚款和乱摊派问题日益突出的状况，为探索减轻农民负担的治本之策，中共中央决定从2000年起率先在安徽全省进行农村税费改革试点，按照“减轻、规范、稳定”的目标要求，取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金，筹资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策，设定农业税税率不超过7%；改革村提留征收使用办法，以农业税征收额的20%为上限征收农业税附加，同时取消原来的村提留；并配套推进乡镇机构，农村义务教育和县乡财政管理体制等改革。 在安徽全面试点的基础上，河北、内蒙古、吉林、黑龙江、河南、湖南、陕西、甘肃8省（区）也选择了32个县（市）进行了局部试点。 2001年，江苏省根据本省改革工作安排及财力情况，自主决定在全省范围内进行改革试点。除上海、西藏外的27个省份也选择了102个县（市）进行了局部试点。 2002年，在总结安徽、江苏等地试点经验的基础上，按照“积极稳妥、量力而行、分步实施”的原则，国务院确定河北、内蒙古、黑龙江、吉林、江西、山东、河南、湖北、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏16个省（区、市）为扩大农村税费改革试点省份。浙江、上海两省（市）根据自身财力情况，自费进行了改革试点。这样，截止2002年底，农村税费改革试点工作已在全国20个省份全面展开。试点地区农村人口达到6.2亿，约占全国农村人口的3/4。同时，针对当时一些地方出现的农村基层政权组织运转和中小学经费保障困难的问题，及时明确了要努力实现“三个确保”的目标要求，即确保农民负担明显减轻不反弹，确保乡村政权组织正常运转，确保农村义务教育正常经费需要。 2003年，鉴于各方面条件都已成熟，农村税费改革试点在全国范围全面推开。为确保改革顺利推进，中央财政逐步扩大了对地方的农村税费改革转移支付力度，2003年度转移支付达到305亿元。农村税费改革试点的全面推开，有效贯彻了国家对农民“少取”、“多予”的方针，扭转了长期以来农民负担过重的局面，初步实现了“三个确保”的目标，加快城乡统筹发展步伐，促进了农业增产、农民增收和农村繁荣。 （二）第二阶段（2004～2006年）：逐步减免直至全面取消农业税，农村税费改革顺利完成阶段性历史任务。 2004年，按照“多予、少取、放活”的方针，围绕确保粮食安全和促进农民增收两大主题，中央决定加大改革力度，作出了除烟叶外的农业特产税和“五年内取消农业税”的重大决定，并率先在黑龙江、吉林两省进行免征农业税改革试点，河北、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、河南、山东、湖北、湖南、四川等11个粮食主产省（区）的农业税税率降低3个百分点，其余省份农业税税率降低1个百分点。农业税附加随正税同步降低或取消。一些地方可根据本地的财力情况，自主决定多降税率或进行免征农业税改革试点。征收牧业税的地区，要按照本省（区）减免农业税的步骤和要求同步减免牧业税。根据中央的有关精神，北京、上海、天津、浙江、福建等省（市）自主免征了农业税。 2005年，中央决定进一步扩大农业税免征范围，加大农业税减征力度。对592个国家扶贫开发重点县实行免征农业税；进一步降低其它地区农业税税率。其中，2004年农业税税率降低1个百分点的省份再降低4个百分点，2004年农业税税率降低3个百分点的省份再降低2个百分点。农业附加税与正税同时减征或免征。全面取消牧业税。鼓励地方根据自身财力条件，自主扩大农业税免征范围。这样，全国有增了20个省份自主免征了农业税，加上了已经免征农业税的7个省份和西藏（一直免征农业税政策），全国免征农业税的省份达到了28个，仅河北、山东、云南3个省在220个县（市）暂时保留征收税率在2%以下的农业税。 （三）第三阶段（2006年开始至今）：推进农村综合改革，促进农村上层建筑变革。 农村税费改革后，造成农民负担过重的体制机制等深层次问题尚未得到根本解决。为巩固农村税费改革成果，贯彻中央“工业反哺农业、城市支持农村”的要求和建设社会主义新农村的需要，中央审时度势，做出了推进农村综合改革的重大决定，并与2005年在地方选择少数地区初步开展了试点。2006年9月，中央召开全国农村综合改革试点工作会议，对推进农村综合改革进行全面部署，提出了农村综合改革的目标要求是，按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制要求，推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，建立精干高效的农村管理体制和运营机制，覆盖城乡的公共财政制度，政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村公益事业发展，全面推进社会主义新农村建设。 按照中央部署，农村综合改革开局两年来，进展顺利，成效初显，局面喜人： 一是以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革试点范围不断扩大。截止2007年年底，内蒙古、吉林、黑龙江、浙江、安徽、河南、湖北、四川、重庆9个省份围绕推进三项改革在全省（区）范围内开展试点，其它22个省份选择了20个市，389个县（市）进行试点。其中，全国进行改革试点的乡镇已达18047个，占乡镇总数的52.04%。安徽、湖北、黑龙江、吉林、河南、内蒙古、浙江、重庆等8省份已经完成乡镇机构改革阶段性任务；全国有1.5亿名农村中小学生全部免除了学杂费，平均每个小学生减少收费140～180元，初中生180～230元，同时，有3800万名家庭经济困难学生得到了免费教科书，780万名贫困寄宿生得到了生活补助；全国23个省份进行了不同形式的“省直管县”财政管理体制改革试点，28个省份全面实行了“乡财县管”。 二是妥善解决农民负担的遗留问题，切实减轻农场职工和湖区农民负担。针对取消农业税后农场职工负担依然偏重问题，国务院办公厅下发了《关于深化国有农场税费改革的意见》（国办发[2006]25号）决定免除农工承担的类似农村“乡镇五项统筹”的收费。这项政策共惠及农工1856万人，免除负担约62亿元，人均减负322元，亩均减负36元，中央财政每年安排46.7亿元专项转移资金予以补助。针对改革后湖区农民排渍排涝负担依然较重问题，国务院农村综合改革工作小组向湖南、湖北、江西、安徽、江苏5省印发了《关于进一步推进减轻大湖区农民负担综合改革有关问题的通知》，要求在洞庭湖、鄱阳湖、洪泽湖、太湖、巢湖等五大湖区取消以任何名义向农民收取的“堤防费”、“水利工程费”，逐年降低直至全面取消“共同生产费”、“排涝费”等专门针对大湖区的排渍排涝收费等，减轻大湖区农民负担约23亿多元，惠及农民2616万人，人均减负约89元，中央财政每年安排8.07亿元资金予以补助。 三是积极展开控制和化解乡村债务工作，为农村健康持续发展创造良好环境。针对农村税费改革后乡村债务凸显的问题，国务院办公厅先后下发了《关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发[2005]86号）。按照中央要求，各地积极采取相关措施。重庆市结合中央和市两级出台的财政奖补政策，偿还了全市经核实的农村义务教育“普九”债务16.1亿元；黑龙江省安排财政奖励资金8000万元，在10个试点县化解乡村公益性债务2.6亿元；安徽省省级财政、县级财政分别安排8亿元、4.18亿元资金，妥善解决了全省农业税尾欠和乡村干部垫付农业税税款问题。各地控制新债问题得到加强，乡村新债快速增长势头得到有效遏制。2007年以来，为探索化解乡村债务新的突破口，国务院办公厅转发了国务院农村综合改革小组《关于开展清理化解农村义务教育“普九”债务清理化解试点工作意见》，正式启动这项改革。 二、农村税费改革与农村综合改革的成效与经验 （一）农村税费改革与农村综合改革取得的重大成效。农村税费改革与农村综合改革经过几年的探索实践，有力地促进了农业增产，农民增收和农村繁荣，取得了重大的历史性成效，得到了社会各界的高度评价。 一是初步理顺了农村分配关系，农民负担得到明显减轻。农村税费改革取消了由农民负担的“三提五统”和农村教育集资等专门面向农民的各种收费，取消了各种不合理负担，清理整顿各种摊派及达标升级活动，并在此基础上全面取消了农业税，有效遏制了农村“三乱”现象，大大减轻了农民负担。据统计，2006年全面取消农业税后，加上陆续开展的国有农村税费改革与减轻大湖区农民负担综合改革后，与1999年相比，农民减负总额达到1335亿元，人均减负约148元。实施粮食直补、良种补贴、农机补贴等措施，国家与农民之间的分配关系由过去“多取少予”开始向“少去多予”转变，农民开始由“减负”向“增收”转变，进一步解放和发展了农村生产力，调动了广大农民群众的积极性，农村出现了多年少有的喜人现象。 二是公共财政覆盖农村迈出新步伐，为统筹城乡发展奠定了重要基础。农村税费改革以来，各级财政按照统筹城乡发展和建立公共财政的需要，不断加大对农村基础政权组织和事业发展投入保障力度，初步形成全方位、多层次向农村倾斜的投入氛围。从2000年到2007年，中央财政累计安排农村税费改革转移支付补助资金超过3380亿元，仅2007年转移支付补助资金就达到782亿元。国家财政在加大对农民生产补贴的同时，用于农村义务教育、公共卫生、社会保障、农民工培训等方面的投入每年也都有大幅度增长。据统计，2007年中央财政预算安排用于“三农”的投入总额达到4318亿元，比上年增长921亿元。这些支农、惠农政策措施，不仅有利地推进了农村改革，也体现在建立覆盖城乡的公共财政体制和统筹城乡发展方面迈出了步伐。 三是有效缓解了农村矛盾，促进了社会主义和谐社会建设。农村负担问题是长期以来农村各种矛盾积累的结果。农村税费改革以减轻农村负担为首要目标，始终坚持以人为本，从解决关系农民群众切身利益的负担问题入手，正确处理改革发展稳定的关系，有效化解农村矛盾，促进了农村社会和谐稳定。农村税费改革通过减轻农民负担，规范政府行为，减少干群摩擦，密切了干群关系。涉及负担的群体性事件明显减少，恶性案件基本杜绝；通过增加农村投入，改善了农民生产生活条件，发展了农村社会事业，让广大农民真正分享到改革的成果，促进了社会公平；通过完善农村民主议事制度，推进村务公开和民主监督，加强了农民法制意识和参与意识，改善了基层干部思想观念和工作方式，促进了农村民主法制建设，增强了基础组织的凝聚力和战斗力，巩固了党在农村的执政基础。 四是促进了农村各项体制机制的变革与创新，推动了农村上层建筑的调整完善。按照农村税费改革和农村综合改革的要求，各地围绕乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三大改革，做了大量卓有成效的工作：积极转变基层政府职能，精简机构人员；推进农村义务教育经费保障机制改革，促进农村义务教育自身改革；完善省以下财政管理体制，实施“省直管县”财政管理体制和“乡财县管”财政管理方式改革；加强村级组织建设，控制化解乡村债务等等。农村管理体制和运行机制、农村发展环境、农业生产经营方式、农村经济结构、农民收入结构也因此发生了一系列重大积极变化，调整了国民收入分配结构，促进了城乡资源的合理配置，展开了农村生产关系和上层建筑的深刻变革，为社会主义新农村建设初步提供了体制和机制保障。 （二）农村税费改革与农村综合改革积累的主要经验。一是必须以科学发展观为统领，始终坚持以人为本的改革理念，把解决关系农民切身利益的实际问题放在首位，使改革赢得最广泛的群众支持，为确保改革顺利推进奠定基础。二是必须始终坚持从实际出发、实事求是的改革原则，中央把握大原则、大方向，允许和鼓励地方因地制宜，大胆探索改革路径，不搞千篇一律，确保改革健康推进。三是必须始终坚持正确处理改革发展稳定的关系，兼顾各方面的利益关系和承受能力，及时研究新情况，解决新问题，确保改革稳妥进行。四是必须始终坚持试点先行、完善政策、逐步推开的改革步骤，在中央总体部署和要求下，允许地方自主把握改革的力度和节奏，不强求“齐步走”，确保改革取得实效。 三、深化农村综合改革的思路 （一）以转变政府职能为重点，推进乡镇机构改革。总的要求是坚持因地制宜、精简效能、权责一致的原则，转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范，运转协调、公正透明、廉政高效的基层行政管理体制和运营机制。改革的核心是转变乡镇政府职能，重点强化为农村经济发展创造环境，为农民提高更多的公共服务、为农村构建和谐社会创造条件三个方面的职能，提高党和政府在农村的执政能力。同时，合理调整和控制乡镇政府机构、编制、领导职数，确保五年来乡镇机构编制和财政供养人数只减不增；改革和整合乡镇事业站所，创新服务方式，妥善安置分流人员；积极稳妥地推进乡镇区划的合理调整。 （二）以落实教育经费保障机制为契机，推进农村义务教育机制改革。改革总的要求是，建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制，推进农村义务教育综合改革，提高教育质量，促进教育公平。要不折不扣地落实各级政府的经费分担责任，认真抓好经费保障机制改革各项政策的落实；加快推进农村义务教育综合改革，搞好教育人事制度改革，加强农村教师队伍建设；合理配置城乡教育资源，教育经费支出向农村倾斜，逐步缩小城乡之间农村义务教育差距；因地制宜地促进农村中小学布局的合理调整，提高农村义务教育办学质量；促进义务教育均衡发展，推进农村义务教育改革成果制度化、法制化。 （三）以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革。改革总的要求是，按照社会主义市场经济条件下公共财政的原则要求，建立健全与事权相匹配的省以下财政管理体制，明确界定县乡政府支出责任，合理调整政府间收入划分，加大县乡政府的转移支付力度，进一步完善财政奖励补助政策，切实提高基层政府经费保障能力。通过改革，调整完善缓解县乡财政困难的激励约束机制，研究出台县乡最低财政支出保障机制，着力改善县乡财政困难状况；进一步规范转移支付力度，加大对县乡基层政府的支持力度，落实和完善财政对村级的补助政策，确保乡镇机构和乡镇组织正常运转；调整财政支付结构，不断增加对农业和农村的投入，进一步加大支农资金整合力度；不断推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式改革。 （四）以明晰产权为核心，深入推进林权制度改革。总的要求是在保持集体林地所有权不变的情况下，确立农民的经营主体地位，做到“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”。进一步明晰产权，把林地使用权和林木所有权落实到农户，核发全国统一的林权证。放活经营权，由农民自主制定经营方案，并落实到农户对林木所有与林地使用的处置权，保障农户承包收益权。同时，积极推进以创新生态公益林管护和补偿机制、发展林权抵押贷款等林业金融产品、推进林木采伐管理制度改革等为主要内容的相关配套改革。 （五）以化解农村义务教育债务为突破口，严格控制和妥善化解乡村债务。总的要求是按照“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的原则，以地方为主化解乡村债务，优先化解与农民利益直接相关、基层矛盾比较集中的农村义务教育、基础设施建设和社会公益事业发展等方面的债务。积极开展农村“普九”债务化解试点，中央财政安排资金建立激励约束机制，鼓励地方主动化解农村“普九”债务；分类清理化解其它各项乡村债务，以县为单位对乡村债务进行清查核实，明确分阶段化解乡村债务的目标和步骤，贯彻落实好制止乡村新债的“约法三章”，严肃查处违反规定发生新债的各种行为。 （六）以减轻农民水费负担为重点，进一步解决好区域性、行业性农民负担问题。尽快研究提出推进减轻农民水费负担的综合改革方案，改革完善水利工程水费政策，明确落实各级政府和农民对农田水利建设的投入责任，建立政府与农民的合理分摊机制，切实增加政府对农村小型农田水利建设投入，加快推进基层水管体制改革，降低农村排灌站管理成本，逐步减轻农民水费负担。同时，进一步推进国有农村管理机制改革，从根本上减轻农村农工负担，全面推进大湖区农民负担综合改革；继续开展重点领域农民乱收费专项整治，切实防止农民负担反弹。 此外，结合改革面临的新形势新任务，为确保农民综合改革顺利推进，当前还要组织抓好村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作，抓紧研究解决建立健全村级组织运转经费保障机制、国有农（林）场分离办社会、进一步减轻林业负担和政策性农业保险等问题。 【研究追踪】 曹昆斌.安徽农村税费改革的实践与思考[A].2002中国未来与发展研究报告[C].2002 李力.推进农村综合改革势在必行[N].经济日报，2005 陈进.关于对当前农村管理体制综合改革若干问题的认识和思考[A].2005年中国农业经济学会年会论文集[C].2005 崔国胜、唐忠.农村公共产品供给研究进展与思考[J].改革，2005年10期 刘玲.农村税费改革后公共物品供给状况研究[D].苏州大学硕士论文，2005 韩俊.涉及农民切身利益的若干问题及政策建议：基于国务院发展研究中心农村部的调查[J].改革，2005年10期 黄维健.关于农村综合改革若干问题的思考[A].全国财政支持新农村建设研讨会优秀论文汇编（2006）[C].2006年 湖北经济学院与湖北省社科院联合课题组李敏.深化湖北农村综合改革的思考和建议[A].湖北新农村建设的思路与对策：2006湖北发展论坛论文集[C].2006年 万兴亚、盛香芬.深化农村综合改革:基点、方向与基本原则[A].农村公共品投入的技术经济问题：中国农业技术经济研究会2008年学术研讨会论文集[C].2008 鄢奋.中国农村公共产品供给问题分析[D].福建 于印辉.我国农村公共产品供给问题研究[D].东北财经大学博士论文，2010 何建春.我国农村公共产品供给制度变迁研究[D].江西财经大学博士论文，2011 杨四永.推进农村综合改革 增强农村自我发展能力[N].红河日报，2011 姜凝.深化农村综合改革 推进新农村建设与统筹城乡发展[J].中国财政，2011年12期 谢洲.农村公共品供给一事一议财政奖补制度研究[D].西南大学博士论文，2012 来源：《预算管理与会计》2008年第7期 |
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