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一、街道（乡镇）管理体制方面存在的问题 当前街道乡镇所反映出的问题和矛盾，从表现层次上看，有些体现在街道乡镇与区级部门条块关系上不够顺畅，不够协调，有些则体现在街道乡镇内部运行机制上不够顺畅；从分布区域上看，大部分问题和矛盾是共性的、普遍性的，即各个街道乡镇或多或少都涉及到。另外由于各个街道乡镇在经济社会发展水平等方面存在一些客观上的差异，而反映出一些个性化问题。现就共性问题及个性化问题分别汇总如下： （一）共性问题 共性问题主要体现在两个方面：一是街道乡镇和区级部门之间在责权利、考核体制、综合协调等方面的条块关系不够顺畅；二是街道乡镇在履行职责及履责能力建设等内部运行机制方面存在不足。 1、条块关系不够顺畅。具体归纳为三个方面： 一是街道乡镇的责权不统一。2005年以来的改革，区里将很多职能下放到了街道乡镇，尤其是推行属地化管理之后，街道乡镇需要履行的职责越来越多，责任越来越大，任务越来越重，但与履行这些职能相关的管理权限却并没有随之配置到街道乡镇，权责不统一所形成的“有限权力、无限责任”矛盾，以及“看得见、管不着”等问题日益突出。一方面是基层发现的问题和承担的责任需要综合执法才能解决，而每次综合执法有都需要花费很大的精力来协调各个方面的力量。此类问题包括违章建筑处理、河道管理和网吧管理等，需要几个方面的职能部门协同作战才能取得较好的效果。对于很多街道乡镇都在反映的违章建筑处理问题，前两轮的改革都明确规定，以街道乡镇为主履行城市管理职能，有权对违章建筑进行管理和处罚，但由于相关执法权限并没有下放街道、乡镇，街道乡镇在履行职能上大打折扣，其对违章建筑的管理职能只能停留在下发停工通知等表面层次上。另一方面是需要相关职能部门执法处理的，街道乡镇缺乏执法处理能力。此类问题包括渣土管理、矿产资源管理、黑车管理、计生管理和殡葬管理等。尤其是盗采矿产资源和黑车的打击，执法权限都在职能部门。 三是区级部门对街道乡镇的考核办法有待完善。目前，区级部门对街道乡镇的考核存在两方面的问题：一是考核过多、过滥。很多职能部门都在强调自身工作的重要性，建立了一套针对街道乡镇的考核办法，有些不同部门的考核内容相互关联、相互重复，过多过滥的考核加大了基层工作压力。二是有些考核对形式性、程序性、规范性的要求较多。譬如有的考核要求必须领导到位、编制到位、人员到位，而街道乡镇虽然工作有实效，但囿于客观条件限制，无法达到配置专人等形式性、程序性和规范性要求而被扣分。街道乡镇反映，上对下的考核，在内容设计和考核方式上应更注重实效并贴近街道乡镇工作实际。 2、街道乡镇内部运行机制方面存在不足。具体归纳为两个方面： 一是街道乡镇的职能仍未完全落实到位。2005年和2007年的两轮街道乡镇管理体制改革，虽然对街道乡镇的职能定位进行了详细的规定和明确，但相关职能并没有完全落实到位，导致街道乡镇在履职方面存在越位、错位、缺位等现象。一是街道乡镇对已定的职能没有进行及时的梳理和整合，有些相关性强的职能没有进行合并，也没有按照大部制的原则来进行机构设置、人员配备。二是相关机构人员设置没有随着形势的发展变化及时调整。随着全区中心任务的不断变化，没有及时按照形势对机构、人员进行适应性调整。三是对某些可以交由社会组织履行的职能没有及时外包。如园林绿化、城市保洁等方面的职能，有些街道乡镇已经在尝试委托社会中介履行，有些街道乡镇则还由自身承担。这都加大了街道乡镇的工作压力。 三是处理阶段性工作与常规性工作冲突的能力有待提高。目前，各街道乡镇基本都按上两轮改革的要求，明确了职能定位、机构设置和人员配置。在应对常规性工作方面，街道乡镇基本都能做到科（室）、职、责、人相对应，但对一些临时性、阶段性的工作，街道乡镇往往没有明确的相应机构来对应，只能通过从街道乡镇内部各科（室）抽调相关人员来解决。这往往会导致两方面的结果：一方面，常规性工作因相关人员被抽调而影响正常运作；另一方面，在临时性工作安排下来时，街道乡镇往往会借机向区里要人、要位、要利。街道乡镇在处理常规性工作和临时性工作冲突的能力上还有待加强。事实上，随着社会经济的发展变化，街道乡镇的临时性、阶段性工作总是会不断落实下来，而街道乡镇的人员编制、机构数量设置上也总是有限度的，临时性工作与常规性工作的矛盾将长期存在。最近几年，随着全区征地拆迁、支重支大等核心工作的深入开展，以及河道清理、森林绿化等工作的推开，街道乡镇临时性工作和常规性工作之间的矛盾日益突出，提升街道乡镇处理常规性工作和临时性工作矛盾的能力，也将是一项长期任务。 此外，各街道乡镇还就征地拆迁办、社会事务服务中心等机构的常设和撤并提出了要求。尤其值得一提的是，所有街道乡镇都对综合执法等问题抱有很高的期待。综合执法实质上与权责匹配问题紧密相关。很多街道乡镇表示，若区里考虑下放执法权等相关管理权限，则应就综合执法机构规格、下放方式、下放内容、执法人员配备及其管理、司法保障等系统性问题一并考虑，并审慎设计。 二、推进管理体制调整的初步意见和建议 （一）明确调整方向 1、总体定位。一是方向性。将“明确职能、理顺关系、整合力量、提高效能”作为总体要求，把切实转变政府职能，实现“小政府、大社会”，建设服务型政府作为调整和完善的方向，并非对街道（乡镇）现行管理体制的一次重大改革，而是针对经济社会发展所面临的新情况、新问题所进行的一次阶段性调整和完善。二是自主性。这次街道（乡镇）机构调整是我区自主、自发的，根据实际需要进行，不是对上级要求的响应，不追求试点经验。三是调整性。按照“总体稳定，调整完善”的思路推进改革，适应当前和今后一个时期工作需要，着重解决现阶段突出问题，并具有一定的前瞻性。 3、抓好结合。一是将本次管理体制调整与推进社会管理创新相结合；二是与综合执法、纪检监察等相关职能整合相结合；三是与中心镇扩权工作相结合。 （二）理清工作职能 1、明确职能的边界。在保持工作职能总体稳定的前提下，将社会管理、公共服务、支重支大、巩固基层、维护稳定、经济发展等作为街道（乡镇）主要职能，也可考虑将支重支大作为经济发展职能的核心职能。并对具体职能作进一步梳理、界定和明确。 2、明确职能的主次。在此次理清职能的过程中，要根据区委、区政府中心任务和全局工作的需要，结合街道（乡镇）实际工作任务的轻重缓急，明确职能的主次关系。建议强化街道（乡镇）在社会管理、公共服务、支重支大、维护稳定等方面的职能。 3、明确职能的统分。妥善处理好条块工作职能的统分关系，并作为理顺管理体制和运行机制的重要依据。 4、把握职能的同异。从总体上来说，全区9个街道（乡镇）的职能大体上是一致的，但由于所处的地理位置和发展阶段不同，需要考虑不同街道（乡镇）具体职能履行的差异性。 （三）理顺体制机制 1、理清条块体制机制。下一步要重点理清街道（乡镇）与职能部门之间的责、权、利关系，赋予街道（乡镇）履行职能所必需的事权和财权，切实做到责、权、利相统一。同时也要理清应由部门履行、街道（乡镇）难以履行的职责，适当给街道（乡镇）减负。 2、理顺内部运行机制。根据街道（乡镇）承担的职能，按照“大部制”的理念整合归并相应机构，统筹使用人员编制。同时，街道（乡镇）应注重抓好管理体制的落实，妥善处理临时性工作和常规性工作之间的关系，合理调配人员力量。通过调整内设机构、整合干部资源、加强考核管理，加快建立起结构合理、管理科学、运转协调、精干高效的街道（乡镇）机关运行新机制。 3、注重发挥条块优势。在明确责、权、利关系的基础上，健全街道（乡镇）与职能部门及其派出机构之间的统筹、协调和监督机制，通过优势互补，增强协调处置能力，发挥整体工作效能。 4、建立科学合理的考评机制。在明晰条块职责的基础上，建立健全与街道（乡镇）职责相适应的考核机制，改变目前职能部门对街道（乡镇）工作进行上下对应考核的办法，扭转各类考核过多、过滥，基层不堪重负的局面，切实减轻基层负担。 |
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