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等待进入闵行区福利院的老人已排到将近30年后，院长陈方拒绝了上百次“招呼”，他说，“以权谋私，党员不能这么干”—— 求解分配公平的“万能公式” 本报记者 钱蓓 闵行区社会福利院有600张床位，平均每年有五六十位老人离开，空出的床位再接收新来的老人。现在登记在册等待入住的有1400多人，不顾情境纯粹做道算术题，排队排到了将近30年之后。 有限的资源，超量的需求，怎么分配才算公平？要思考这个问题的不止闵行区社会福利院院长陈方一人，中心城区福利院大多面临着类似局面。 去年3月，上海发布了国内首个老年照护等级评估标准，依据国际通用量表对老年人的日常生活能力进行评估，据此为老人提供分级照护。参与标准编写的陈方，希望在此基准上细化评估类目，成为老人入住养老机构、获取合理补贴的技术支撑。但是，兼顾养老床位、养老补贴、照护服务分配三重公平的“万能公式”，不是那么好制定的。
谁有资格优先进养老院 过去，凡是拥有本地户籍，年满60周岁的男性或年满55周岁的女性，都可以申请入住养老机构。当养老机构的排队人数远超可用床位数，这个简单的标准变得毫无说服力：瘫痪在床的60岁老人和身体硬朗的80岁老人，应该让谁进养老院？如果前者家境富裕，后者是独居孤老，又该让谁优先？ 闵行区福利院大体按照“先来后到，同类递补”原则接受老人。也就是说，每当让出一张新床位，福利院就选择申请登记时间最早、且与上一位老人身体状况类似、照护需求相似的等候者入住。 这个原则仍然是粗糙的，自由裁量权在院长手里。为了床位的事，陈方先后接到过200多张领导“条子”和上百次的朋友“招呼”。他从来没为“走后门”的人开口子，“领导亲属，我这里一个都没有，口子不能开，一开就挡不住。”唯一的例外是福利院员工的直系亲属，“福利院员工收入不高，社会地位也低，允许直系亲属入住养老院，让员工对自己的职业多一点自豪感。另外，如果员工放心把自家老人放进养老院，说明他对福利院的服务质量有信心。” 上海是国内最早步入老龄化的城市，但即便是在10年前，社会还没有感受到如此巨大的养老负担。2002年，闵行区社会福利院的很多床位无人问津。陈方的父亲患有高血压、脑梗，母亲得了中风。他在外上班，一心挂两头。征得父母同意之后，把老人接到了闵行区福利院住。 “子女不孝父母才要进养老院，当时社会上这样的观念还很顽固，包括我自己，内心还是希望父母留在家里。”今天的行情已完全不同，陈方笑笑，“换作现在，不能让父母进来了，那叫以权谋私——共产党员不能这么干。”
出台照护等级评估标准 陈方刚到福利院工作时，发现伙食费、药品费时常出错，遭到家属质疑。他报名参加了电脑学习班，自己琢磨编程，又找到软件公司合作开发了一套悉心管理系统。2001年，系统日臻完善，福利院的业务管理、医护管理、药政管理、总务管理等都纳入智能化管理。这一尝试在国内也是首开先河，得到了国家民政部的肯定。 供需矛盾，陈方相信也得靠技术手段化解。恰好，上海民政部门也开始考虑制定标准。陈方受邀参与，根据他的管理经验，与标准起草组共同编制了《老年照护等级评估要求》。 这是国内第一套老年照护等级评估地方标准，依据国际通用的日常生活活动能力量表、认知功能评估量表作为评估工具，设定了影响老年人日常生活能力的生活自理能力、认知能力、情绪行为、视觉等主要参数。每个参数项目下设几个评估事项，比如“生活自理能力”参数包括进食、修饰及洗浴、穿(脱)衣、如厕及排泄、移动等5个评估事项，对这些事项逐一进行判断评分后，得出主要参数的程度等级，随后对老年人日常生活能力进行基础判断，形成“正常”、“轻度”、“中度”、“重度”四种评估结论、三个照料等级。 “必须打破居家养老、社区养老、机构养老的壁垒，用一套标准来明确老人应该享受什么类型的服务、获得什么照护等级，确保公共财政不花错地方。”陈方介绍，这套标准已于去年实施，目前上海市区两级许多养老机构已经照此开展老人照护等级评估。 标准出台后，闵行区福利院停止接受入院申请，原来留给员工直系亲属的“绿色通道”也关闭了。陈方在等待政府部门细化和完善评估标准，出台配套政策，让这套标准成为老人入住养老机构的评估依据。
分配公平难以一蹴而就 入院资质评定远比照护等级分类复杂，“照护等级分类主要考量老人的生理状况，入院资质评定还要考量老人的家庭经济能力、社会生活环境、心里状况等因素。” “要综合考虑各种因素再实现公平，很难。比如，对常年卧床、家庭护理不到位、社区医疗资源缺失的老人有所倾斜，让独居老人优先入住养老院，听上去是不是都‘方向正确’？但是公共政策会产生特定的导向，包括正面的和负面的——独居老人优先原则会不会成为一些子女不跟老人同住的借口？那样的情况怎么规避？”尽管急盼“万能公式”出台，多年的福利院工作经验还是让陈方比一般人想得更多，也更愿意预留“审慎思考”的空间。 “老人的身体状况和养老需求应该和政府养老补贴的发放额度挂钩。比如机构养老，老人的养老金不能覆盖床位费、营养费，需要政府补贴，政府补贴怎么给？给多少算公平？我的看法是根据老人的身体状况和照护需求，这就需要更多政府部门参与协作。” 不过，对于政府补贴发放形式，陈方明确提出应该以电子货币的形式出现。“补贴不要跟着机构走，要跟着老人走。中国老人顾小，如果给他们发放现金，有些人会把钱留给孩子，这就扭曲了政府补贴的本意，所以应该电子化，并且要设置有效期，比如当月有效，免得老人舍不得用。” 闵行区福利院停止接受入院申请后，已经被市民举报过，理由是福利院“私下收人”。“调查下来当然没有这样的事——可见，有一套放在台面上、人人信服的标准有多重要。” |
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