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浅析如何理解和适用责令改正及其相关规定的法律行为

2014-07-10  成功网


在我国行政管理法律法规和规章中,责令改正及其相关规定(以下统称责令改正)是常见的法律术语。责令改正是行政机关为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果,而做出的要求相对人履行法定义务,停止违法行为,消除不良后果,恢复原状的重要的行政管理手段。也是法律法规和规章赋予工商行政管理机关(以下简称工商机关)在执法实践中广泛运用的具体行政行为。
一、责令改正的特征表现
责令改正的主要特征有:1.实施主体是行政机关或者法律法规授权的组织;2.实施的对象是涉嫌违法的公民、法人或其他组织;3.实施的前提是有充分证据证明当事人存在违法行为;4.它是行政主体依据法律法规和规章的规定做出的。
当前,工商机关执法办案以及市场监管实践中,责令改正的采用存在不少问题。主要表现有:一是形式复杂多样。既有抽象形式的责令改正,更有大量具体形式的责令改正。如:责令限期登记,责令停止经营活动,责令销售者停止销售等等。二是法律责任不明晰。大多数实体法只是规定可以或者应当责令改正,有些也规定了具体的改正要求。但是,以什么措施保证责令改正到位,只有少量的实体法作了明确,而大多数没有明确当事人拒绝改正的法律责任。三是程序不严谨。除有些实体法一并明确了审批程序外,对责令改正的时限和程序,基本上没有统一的明确规定,需要到《工商行政管理机关行政处罚程序规定》(以下简称《行政处罚程序规定》)或者其他有关程序法规中去寻找。四是救济权限不明朗。对查封、扣押行为的救济,在《行政复议法》和《行政诉讼法》中有具体明确。而对责令改正的救济(包括各种抽象和具体的形式),在实体法中大多没有具体明确。需要按照有利于当事人的原则,从法理上去推论,或者从兜底条款上去理解,或者从国家工商总局印发的文书使用中去理解执行。
二、责令改正的法律属性
责令改正究竟属于哪种具体行政行为,现有各种参考材料中理论界和实务界基于不同的理解,不同的认识和不同的理由,均无一致的看法,各有各的观点。有的认为,属于行政处罚。有的认为,属于行政命令。有的认为,属于行政强制。有的则认为具有多重属性。也有的回避或否定归类。笔者从多年行政执法经验来看,倾向于多重属性归类。即在不同的执法环境中,责令改正可以分别归属于行政处罚的附带结果、行政处罚、行政强制、行政命令等等。
也就是说责令改正即可以与行政处罚决定同时做出,也可以单独做出。可能是案件的最终处理结果,也可能是案件处理的中间环节。因而,在不同的情况下,责令改正可以归属于不同的属性,适用不同的程序,使用不同的文书。
1.附带结果类。有些情况下,对相对人进行处罚不能直接消除违法后果,需要按照《行政处罚法》第23条的规定,同时责令改正违法行为。这种从属于行政处罚的责令改正,本身并不是一种独立的行政处罚,其法律属性应为行政处罚的附带结果。这种情况的责令改正,一并写在行政处罚决定书内,不需要单独制作文书。如罚款处罚,需要相对人在交纳罚款的同时,采取措施纠正违法行为。
2.行政处罚类。这种形式的责令改正主要针对未经许可擅自生产经营等严重违法行为而做出的终局性处理决定,其履行内容、履行后果和代价具有明显的终局性、惩戒性。属于《行政处罚法》第8条第4项规定的责令停产停业的行政处罚。如《流通环节食品安全监督管理办法》第55条,违反本办法第十二条的规定,安排患有《食品安全法》第三十四条以及《食品安全法实施条例》第二十三条所列疾病的人员从事接触直接入口食品的工作,……;情节严重的,责令停产停业,直至吊销许可证。这种情况下,应当作为处罚内容写在行政处罚决定书内,不单独制作责令改正文书。
3.行政强制类。这种形式是为了避免可能造成更大损失而采取的某些临时性措施,而不是终局性的决定。采取这些临时性措施基于二种可能:(1)是补办必要的手续或加以改进或进一步核实情况后,允许继续先前的行为;(2)是终局性决定终止先前的行为。如《反不正当竞争法》和《直销管理条例》中依法采取责令暂停销售以及责令暂时停止有关经营活动等行为,目的是通过这种措施,保存商品或有关经营活动的现有状况,以便进一步检查核实。这种情况,需要单独制作实施行政强制措施决定书文书。
4.行政命令类。有些作为现场处理措施的责令改正,具有明显的命令性和强制性,是一种决意行为,不具备惩戒性和制裁性。其目的基本上限于使违法行为人即时停止或限期改正违法状态,主要适用于不需实施行政处罚的轻微违法行为或者即时纠正当事人的违法行为,因此既不是行政处罚也不是行政强制措施,而是行政命令。如登记管理法律法规中涉及的责令改正、责令限期改正、责令限期登记和《食品安全法》责令召回等,这种情况,需要单独制作责令改正通知书文书。
三、责令改正的形态分类
笔者认为,责令改正按照其形态区分的标准理解,可以作不同的类别划分,具体分为以下几类:
1.按照是否有期限要求,可以将责令改正划分为责令立即改正与责令限期改正。责令立即改正指当事人收到通知文书后需即刻采取改正措施的责令改正。一般适用于涉及人们生命财产安全和社会影响较大的违法行为。如《流通环节食品安全监督管理办法》第43条规定的责令停止销售问题食品等。责令限期改正指当事人收到通知文书后可以在一定期限内采取改正措施的责令改正。一般适用于不涉及人们生命财产安全,社会影响不大,且需要有一定时间才能改正的行为。如《公司法》第212条规定的公司登记事项发生变更时,未依照本法规定办理有关变更登记的,由登记机关责令限期登记等。
2.按照是否有具体改正要求,可以将责令改正划分为抽象形式责令改正与具体形式责令改正。抽象形式责令改正指只有责令改正的笼统要求,而没有明确规定具体改正要求的责令改正。如《消费者权益保护法》、《无照经营查处取缔办法》等大多法律法规规定的罚款处罚中附加责令改正。具体形式责令改正指明确规定有具体改正要求的责令改正。如《广告法》第37条规定的责令停止发布违法广告等。
3.按照是否可以独立适用要求,可以将责令改正划分为单独责令改正与附加责令改正。单独责令改正指没有跟随其他处罚的责令改正。如《农民专业合作社登记管理条例》第28条规定的,农民专业合作社未依法将修改后的成员名册、章程或者章程修正案报送登记机关备案的,由登记机关责令改正,没有跟随其他形式的处罚。附加责令改正指跟随有其他处罚的责令改正。如《产品质量法》第52条规定,销售失效、变质的产品的,责令停止销售,没收违法销售的产品,并处违法销售产品货值金额二倍以下的罚款……。
4.按照是否有其他保证措施要求,可以将责令改正划分为有保证措施责令改正与无保证措施责令改正。有保证措施责令改正指具有其他措施以保证责令改正到位的责令改正。其他保证措施一般是指处罚。如《公司登记管理条例》第73条规定,公司未依照本条例规定办理有关备案的,由公司登记机关责令限期办理;逾期未办理的,处以3万元以下的罚款。无保证措施责令改正指只规定有责令改正要求,而没有规定其他保证措施的责令改正。如上述农民专业合作社未依法将修改后的成员名册、章程或者章程修正案报送登记机关备案的,只由登记机关责令改正。
四、责令改正的文书制作
按照责令改正属性和形态分类的理解,适用责令改正措施文书应当包括三种类型:
1.附加制作类型的文书。指在其他决定性文书中,以独立或非独立条款附加表述责令改正内容的责令改正文书。最常见的是行政处罚决定书。为提高行政效率、降低行政成本,作为行政处罚的附带结果或者行政处罚的具体内容时,责令改正都是一并写在行政处罚决定书内,不需要单独制作责令改正通知书。《行政处罚决定书》是工商机关针对具体违法行为制作的记载处罚事实、理由、依据和处罚内容等事项的具有法律强制力的书面文书。
2.选择制作类型的文书。指在其他预定格式的通知性文书中,以选择填写方式表述责令改正内容的责令改正文书。比较常见的是实施行政强制措施决定书以及配套的办案机关负责人审批的行政处罚案件有关事项审批的内部程序批准件。通过选择填写方式,不仅主要适用于查封(封存)、扣押措施,也适用于责令暂停销售、责令暂时停止有关活动等责令改正措施。《实施行政强制措施决定书》是工商机关对当事人实施行政强制措施时发给当事人的书面通知性文书。
3.独立制作类型的文书。指以独立制作的专用文书表述责令改正内容的文书。常用的是责令改正通知书以及配套的办案机关负责人审批的行政处罚案件有关事项审批的内部程序批准件。主要适用于违法行为轻微、没有造成危害后果而依法不予行政处罚等情形的责令改正,但不适用于行政处罚的附带结果或者行政处罚的具体内容类责令改正措施。《责令改正通知书》是工商机关依法命令违法行为人停止并改正违法行为的书面通知性文书。
五、责令改正的应用表述
1.单独实施责令改正的,应当直接向当事人发出《责令改正通知书》。法律法规和规章做出专门规定的,责令改正通知以该规定作为适用的法律依据。如(1)对未将营业执照置于住所或者营业场所醒目位置的责令改正,可以表述为:责令你单位五日内改正上述违法行为。(2)对个体工商户未在规定期限内办理年度验照的责令改正,可以表述为:责令你单位于三十日内办理年度验照。
2.合并实施责令改正的,无论所使用的实体法是否有责令改正的专门规定,均应与行政处罚的种类和幅度分开表述,《行政处罚决定书》中无需表述责令改正适用的法律依据。如(1)对普遍适用的附带结果责令改正行为,可以表述为:责令当事人改正上述违法行为,并对其做出处罚如下(处罚的种类和幅度);(2)对违法医疗广告行为的责令改正,可以表述为:责令当事人立即停止播出,并对其做出处罚如下(同上);(3)对抽逃注册资本行为的责令改正,可以表述为:责令当事人在##天内补回抽逃的注册资本,并对其做出处罚如下(同上)。
六、实施责令改正的期限
对当事人能够且应当立即停止或者改正违法行为的,应当责令其立即改正违法行为,对当事人无法立即改正违法行为的,应当根据当事人违法行为的性质、特征、危害后果等具体情况确定当事人改正违法行为的合理期限,一般可具体规定为:五日、十日、十五日、三十日、六十日。
行政命令类责令改正涉及登记管理法律法规中许可、变更期限的一般可规定为三十日为宜。
但法律、法规或者规章对责令当事人改正违法行为的期限有明确规定的,从其规定。
七、责令改正通知书的用印
工商机关及其工商所(分局)依据职权以自己的名义向当事人发出《责令改正通知书》的,均应加盖各自的印章。
受市局委托以市局的名义向当事人发出《责令改正通知书》的,应加盖市局的印章。工商所(分局)接受县、区局的委托以县、区局的名义向当事人发出《责令改正通知书》的,应加盖县、区局的印章。
工商机关及其工商所(分局)在行政处罚中同时实施责令改正的,应当依据有关行政处罚职权的规定,在《责令改正通知书》中加盖行政处罚机关的印章。笔者认为,这一点需要办案单位尤其是基层工商所(分局)特别注意,现在仍有不少工商所(分局)在下达《责令改正通知书》上盖的是工商所(分局)的印章,而后期对当事人以此违法行为做出的行政处罚文书上加盖的却是受委托的县、区局的印章。明显的程序违法,处罚不当。
八、当事人的义务与权利
对责令改正决定,当事人应当履行法定义务,同时也享有一定的权利。
1.当事人的法定义务。依据法律法规和规章的规定,工商机关依法行使职权,当事人应当予以协助、配合,不得拒绝、阻挠。对责令改正的内容,当事人应当主动采取措施,有限期要求的,在限期内采取措施改正;没有限期规定的,即刻采取措施改正。对抽象形式的责令改正,应当选择有效措施改正;对具体形式的责令改正,应当按照规定的具体措施改正。
2.当事人的法理权利。依据《行政处罚法》、《行政处罚程序规定》和其他相关法律法规的规定,当事人享有陈述、申辩的权利。
3.当事人司法救济权利。责令改正的前提是认定当事人的行为违法,因此,当事人有权依据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定,对责令改正具体行政行为不服的,申请行政复议和提起行政诉讼的救济权利。受到损害的,当事人有权依法提出赔偿要求。
九、办案机关的权力与职责
对于责令改正的决定和实施,办案机关享有一定的权力,同时也应当履行相关的法定职责。
1.责令改正决定权。依据法律法规和规章的规定,办案机关可以根据主客观情况,自主判断是否确有必要,可以独立决定单独责令改正还是附加责令改正。
2.责令改正指导权。按照实体法和有关规定,指导当事人根据实际情况,选择采取有效的改正措施。如《公司登记管理条例》第73条规定,公司未依照条例规定办理有关备案的,由公司登记机关责令限期办理;逾期未办理的,处以3万元以下的罚款。这种 “逾期未办理”备案就是指相对人具有主观过错,必须有相应的证据证明才能处以罚款。否则,只能责令改正,不能行政处罚。  
3.告知法定救济途径。按照《行政处罚程序规定》的要求,应当告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利,告知当事人申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限。
4.及时督促妥善处理。有些法律法规在赋予工商机关责令改正决定权的同时,没有规定改正限期。如责令暂停销售、责令暂停相关经营活动等。此种情况,不能理解为无限期。应参照《行政处罚程序规定》第40条和2011版新调整的实施行政强制措施决定书文书中对期限的规定,经查明确实与违法行为无关或者不再需要采取“改正”措施的,应当解除责令改正,送达解除行政强制措施决定书文书。
5.法律后果。法律法规和规章规定有责令改正期限的,逾期未做出处理决定,视为解除责令改正,或者由实施机关承担违法行政的法律后果。法律法规和规章没有规定责令改正期限,超过《行政处罚程序规定》第57条规定的结案期限仍未做出处理决定的,虽然法律法规和规章没有规定视为解除责令改正,但因办案机关超期不结案而导致责令改正自然失效的,将由实施机关承担违法行政的法律后果。
十、责令改正的法律程序
在工商机关办案实践中,责令改正的执法威慑力虽然不比查封、扣押强制措施那么明显,当事人为此寻求行政救济、司法救济的机会也相应较少。但责令改正的前提是当事人已经违法,针对的对象是当事人的财物或行为,必然会使当事人的权利受到一定程度的影响和限制。因此,要严格依据法律法规和规章的具体规定实施,而不能任意实施。有些实体法律法规,可能没有规定实施责令改正措施的必要条件。但后来的立法在赋予工商机关责令改正权的同时,规定了实施的前提条件。如《反不正当竞争法》规定“必要时”;《直销管理条例》规定“发现有关企业有涉嫌违反该条例行为的”等等。实践中具备法定前提条件确有必要时,才可以实施责令改正措施。否则,不能实施。
1.立案在先。当事人涉嫌违法,工商机关做出具体行政行为前必须先立案。需要及时制止或者矫正当事人违法行为的,执法人员可先向当事人发出《责令改正通知书》,再依法做出行政处理。否则,未先立案,而随意实施责令改正具体行政行为要有承担不作为、乱作为的法律风险。对此,国家工商总局在文书修订方面已经予以考虑。如国家工商局工商法字[1998]第144号文件《工商行政管理机关行政处罚文书(试行)》中规定的《责令改正通知书》文书没有提供当事人申请复议和提起诉讼的途径。但是,国家工商总局工商法字[2008]第229号文件《工商行政管理机关行政处罚文书、行政复议文书和行政赔偿文书》中修订的《责令改正通知书》文书格式中,进行了更为规范合理的调整,增加了对当事人的权利保护、救济途径告知内容。
2.经过批准。工商机关可以对与涉嫌违法有关的行为和商品采取责令改正措施。采取责令改正措施,必须经工商机关负责人批准。“机关负责人”可以是办案机关主要负责人,也可以是办案机关的分管负责人或者在家主持工作的负责人。如果法律法规规定须经“主要负责人”批准,则应当是办案机关主要负责人或者在家主持工作的副职负责人。“批准”方式应当是书面方式。
3.交付履行。应当向当事人送达交付《责令改正通知书》或《实施行政强制措施决定书》或《行政处罚决定书》。依法采取的责令改正措施,其改正行为应当由当事人履行。
                                                                           

                                                                            营口市工商局法制科孙渌
                                                                             二〇一三年一月三十日

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