征文
当前农村最低生活保障资金财务管理
存在的问题及改进探析
______以我县农村低保资金调查为例
湖南省永州市祁阳县财政监督检查局陈宝玉
上世纪九十年代中期，我县同全国一样，开始进行农村低保制度的探索与实践。2006年作为永州市第一个试点县开展了农村低保试行工作，2007年全县所有乡镇农村低保制度普遍推行，低保户实现了基本全履盖。农村低保制度的建立，对解决农村贫困人口的基本生活保障，维系农村和农业的稳定与可持续发展发挥了至关重要的作用。但近2年来，农村低保工作陆续出现动态管理困难，操作难规范，新的贫困人群纳入保障不顺，保障标准低与当前的高物价相比形成杯水车薪的局面等等，保障力度呈逐渐减弱趋势，再加之还有少数村、组低保资金不落实到低保户等问题的出现，一定程度上影响党的民心工程在人民群众中的形象。针对这些情况，我们监督局组成了有县人大代表、政协委员、民政、财政、公安等部门参加的调研组，通过核查财政、民政账户，调阅低保户档案，随机抽查，实地走访，召开座谈会等形式，对我县2010-2012年农村低保资金财政专户、民政部门农村低保账户收支进行了全面核对，详细抽查了白水镇木梓圩村和珠玉村，黎家坪镇祠堂坪村和松山村共两个镇4个村，调阅和走访低保户60户，随访村民10人。并组织镇、村、民政、财政等相关人员进行了广泛交流。现将调查数据综合分析如下：
我县农村低保工作基本情况
我县执行和出台的相关政策文件及农村低保对象的认定操作流程。
我县农村低保工作严格按照《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》国发[2007]19号《财政部民政部关于加强城乡最低生活保障资金使用管理有关问题的通知》财社[2007]106号等政策规定执行，根据本地实际相应出台了[祁政办发[2007]20号《祁阳县农村居民最低生活保障制度实施办法》]、[祁纪发[2012]5号转发《永州市城乡低保工作责任及追究办法》]、[祁民发[2012]19号转发《永州市城乡低保工作标准化管理办法》]、《祁阳县农村低保工作规范化管理操作细则》等规范性文件，将我县纳入低保对象的划分为三类：一类是家庭失去主要劳力或家庭主要劳力因重病、重残完全丧失劳动能力需长期重点保障的家庭。二类是家庭主要劳力因重病、重残基本丧失劳动能力需长期保障的家庭。三类是家庭主要成员有一定劳动能力，但因重病、因灾及其他原因导致家庭生活十分困难，无法保障其基本生活的家庭。对这三类低保户的认定，是按照“本人申请，入户调查，民主评议，张榜公布，乡镇复核，三级联审，县局审批”程序办理。
（二）我县农村低保规模及保障水平
调查显示，我们祁阳县共辖19个镇，1个乡，3个街道办事处，5个国有农林场，2012年总人口105.86万人，其中农业人口82.34万，目前纳入农村最低生活保障共30646户，43957人。低保人口占全县农业人口5.3%。通过调查统计2010年-2012年10月底止全县低保人口动态结构列表如下：
1、2010年-2012年祁阳县农村低保人口动态结构调查数据表（表一）
年份
总人口
（万）
农业
人口
（万）
保障
户
低保
人口
人均
发放
水平
保障
率 其中：
一类
二类
三类 户 人口 户 人口 户 人口 2012县 105.86 82.34 30646 43957 106 5.3% 5325 8834 21054 28364 4267 6759 2011县 104.98 82.28 26587 40769 71 4.96% 6326 9986 16079 24628 4182 6155 白水 6.9 5.6 1452 3001 5.3% 452 635 673 1814 327 552 黎家坪 5.36 3.62 1092 1782 4.9% 296 408 583 1036 213 338 2010县 102.7 80.66 24620 38886 51 4.82% 6252 9650 13926 21792 4442 7444 白水 6.7 5.6 1444 2854 5.1% 472 699 650 1609 322 546 黎家坪 5.4 3.56 1022 1711 4.8% 278 398 561 1006 183 307
2、2010年-2012年农村低保执行保障标准调查数据表（表二）
年份 一类人月标准 二类人月标准 三类人月标准 备注 2012 110 90 70 2011 80 65 50 2010 65 55 45
3、2012年抽样村农村低保保障水平调查数据表（表三）
村 最低生活
保障线 低于水平
线农户 已保障户 待保障户 保障率 待保率 备注 祠堂坪村 1500 47 40 7 81.1% 14.9% 松山村 1500 55 46 9 84.6% 16.4% 木梓圩村 1500 45 37 8 82.2% 17.8% 珠玉村 1500 45 39 6 86.7% 13.3% 平均数 84.4% 15.6%
（三）全县农村低保资金使用情况
我县农村低保资金在国库设立的财政专户统管，社保股实行专项核算，负责全县低保资金的筹集与拨付。农村低保资金发放由县民政局在县信用联社设立一个存款专户，低保资金纳入县民政社会救助局社保资金专账进行专项核算。全县所有低保户一律实行银行统一按月打卡发放，2010年-2011年全县农村低保资金收支见如下表四：
4、2010年-2011年祁阳县农村最低生活保障资金账户收支情况表（表四）
项目 上年
结余 本年
收入 本年
支出 本年
结余 累计
结余 备注 财政部门 2011年 1107305 47238188 47630000 -391812 715493 2010年 1076129 27971175 27940000 31175 1107304 民政部门 2011年 119542 47630000 47505418 124582 1320324 其中：858万春节慰问 2010年 298157 27940000 27042415 897585 1185742
以上调查数据结果显示，我县农村低保工作整体运行良好，已基本实现了因病、因残、因年老体弱、因丧失劳动能力和生存条件特别恶劣等农村绝对贫困家庭的应保尽保。在调查中我们也了解到，我县社会救助局通过积极有效的工作，在全县各有关部门、各乡镇、街道、场、村全面建立了社会救助工作考核机制，取得了很好的成绩。主要表现在以下几个方面：一是宣传有成效，低保政策大部分村民已心知肚明。二是程序到位，把好审批关。低保对象按照“本人申请—入户调查—民主评议—张榜公布—乡镇复核—三级联审—县局审批”程序办理，评议小组一般由全体村组干部、党员参加，不少于13人。三是及时打卡，按月发放。保证了困难群众能及时领取低保金，解决了他们基本生存需求。四是低保资金财政专户管理，专项核算，运行规范有序。五是制度设计健全，监督力不断加强。特别是今年四月份新出台了《城乡低保工作标准化管理办法》和《城乡低保工作责任及追究办法》，有力地促进了低保对象的认定、审批、公示工作，使低保资金筹集、拨付、打卡发放，动态管理，部门联合检查等各个环节的工作责任落到实处。保障了低保户有衣穿，有饭吃，有学上等等生活问题，体现了党和国家惠民政策的阳光和温暖。
调查中发现的问题及成因
（一）、政策执行方面
1、存在政策宣传不到位，误解低保政策的盲区。
调查中通过随访当地村民，我们发现部分群众只知道有低保，但对享受低保的条件和低保申请、审批程序不清楚；部分低保户对低保动态管理认识不足，把低保作为一种福利，一旦享受就是终身的，即使家里经济条件好转了，也不想退出，如把他清查出来了，对村组干部埋怨很大，造成村组干部工作很被动。
2、执行政策把关不严，操作欠规范，较多地存在“一户保一人”现象。
在查阅部分低保户档案和走访低保户过程中发现，有相当一部分低保对象没有严格执行“按户保障”政策，而是按人保障问题比较普遍，只是将家庭人口中的残疾、智障、患病、年老父母单独确定为低保对象，享受低保待遇。由于低保资金总量有限，只能因资定人，一些村在满足大家评议公认的特困户享受外，剩下的就采取一户保一人来平衡村组干群关糸，维护村上稳定。据民政部门介绍，我县在信访接待中反映出有极少数村为维护社会稳定，把一些特殊群体不管家庭经济条件好坏纳入了低保，使低保变成了“了难”的手段；少数村民主评议走过场，低保户认定不准，存在村干部优亲厚友的现象。
3、家庭收入无科学核查手段，确保低保对象认定100%准确难度大，客观造成显失公平现象发生。对低保户实际生活水平和经济状况国家没有统一的核定办法，入户调查和相关财产的取证涉及到金融、房产、公安、交通、劳动、人事、税务、工商、保险等诸多部门，沟通机制不顺，信息无法共享，取证艰难。这给缺乏诚信和心术不正的低保对象和村组干部可乘之机。
4、因地域不同，同一经济状况家庭纳入低保情形不同，存在地域不平衡性。
调查发现，处在同一最低保障线下的农户，在甲村能享受到低保，而生活在乙村的确无法享受到低保，直接原因与低保资金有限分配相关。
5、动态管理阻力大，动态率不高，村组干部积极性不高。
动态管理是农村低保的核心，实际执行中，除低保人口死亡能及时退出外，因经济条件好转主动退出的极少。村组干部明知有些低保户经济条件好了，也不愿意主动做工作让他退出，怕得罪人影响关糸。
6、乡镇救助机构工作面广量大，人力不够，现场复核难以全面落实。
目前，社会救助工作业务有10多项，就抽查的白水镇而言，单就农村低保工作这一项就涉及到72个村，823组，1473低保户，2811人，发放资金297966万元。只配备了3名救助专干，从每入户调查到建立档案其工作量可想而知。因此人力上、时间上无法保证。
（二）资金管理方面
1、享受最低保障户需求与低保资金供应不足的矛盾突显。
我县农村低保2012年比例是5.3%,从调查看,随着物价的大幅度上涨，大部分村民生活水平下降，应保困难户都超过5.3%的比例。但已保障的5.3%低保户能通过动态管理要退出的很少,而且大都是特困户,这样以来,就使新生的困难对象因没有低保指标而得不到最低生活保障。如白水镇木梓圩村，10个组，1250人，保障了53人，尚有8户40人都是患癌症、残疾丧失劳动力的特困户需要得到救助，处于等待之中。从抽样的村数据显示,最低水平线下应保户的平均保障率为84.4%,尚有15.6%的待保户未纳入保障.。据县社会救助局介绍全县象这样的村还有相当一部分。目前,我县最高人月保障标准为110元,最低标准是70元，与全省相比较还是较低水平的,但我县的生活物价指数在全省却是高位的,因此,保障压力大.。
2、县本级财政配套资金逐年增长、数额过大，县级财力难以承受。
我县是农业大县，经济薄弱，低保户多，财政贫穷，2011年财政总收入为5.8亿元,财政总供养人员达33513人,财政收入保工资保运转都十分困难,还要挤出大量的资金用于各方面的配套。单就农村低保县财政配套每年需520万元，因此，财政负载沉重。
3、基层救助工作经费保障缺口大，工作成本高，精细化管理难以推进。
调查显示，全县救助机构工作人员为94人，其中乡镇为79人，平均每个乡镇为2.7
人，每个村都是村干部做兼职民生员，而每户低保家庭的认定都需要入户调查、定期核查、分类建档等，人力财力消耗大，人手严重不足，全县在册低保对象为4.2万户，按上级要求和实际工作量计算，县工作经费按上年上级下拨资金总额的3%安排，乡镇工作经费按每名低保对象10元安排，社区（村）工作经费按每名低保对象15元安排，共需救助工作经费345万，目前到位150万，缺口为195万元。由于人手不构，低保管理精细化程度不高。
4、数据管理信息化程度不高，动态管理难以及时跟进。
目前，全国、全省虽有专门的城乡低保社会救助信息糸统，建立了专门的工作数据库，信息化管理程度不高。对于大量的数据信息处理手落后，相关数据标准难以统一。很难发挥及时监控效果，动态管理困难。
关于进一步完善农村低保工作的建议
1、上级财政转移支付在资金分配上应多向经济薄弱的农业人口大县倾斜。上级财政在制定转移支付政策上更多地考虑人口\经济发展水平等因子,同时加大地方财政配套力度，建立自然增长机制，确保低保对象的基本需求不因经济变化的影响而生活质量下降。
2、多形式多渠道加大低保政策宣传力度，坚决扫除低保政策理解上的盲区误区。要把低保政策,申请程序印成小册子,让村民家喻户晓。全面建立公众信息宣传网。
3、加大督查力度，加强资金监管，努力提高救助制度的公平性和公信力。要定期开展督查，部门联动检查，加大公示力度和违规追责处罚力度，把社会救助工作纳入到各级政府绩效考核之中。
4、创新动态管理新机制。低保户的自动申请退保的动态管理目前是制约低保工作的难题，在信息和各种技术手段滞后，相关法律法规不够完善的条件下，当前应着力通过民主的方式来推进，以村为单位发动村民一年一投，进行票决，促使低保户自觉退出。
5、加紧与其他救助有效衔接，多元化引导民间资本进入救助行业。要加强住房、医保、大病救助、残联、就业、养老、培训、慈善等各项资助渠道的衔接，形成立体整合的救助体制，让特困户能更好地得到保障和经济复苏。积极探索民间资本进入救助行业，可适当地选择一些低保养老家庭进入民间市场社会化养老，政府给以适当的援助，让民间资本融入到救助行业中来。
6、全面建立部门联动信息共享与交流工作体制。政府应牵头建立相关部门的信息交流互动机制平台，加强共享信息的储备与保护利用。
7、逐步解决工作机构人手不够和投入不足的矛盾，加快网络化建设步伐，不断提高信息化精细化管理程度，努力提升服务水平和工作质量。
二0一四年七月八日
附：
本文稿作者湖南省永州市祁阳县财政监督局陈宝玉
职务：监督检查局局长。
联系方式：07463263315手机：13874650055
5
1
|
|
