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安全生产控制指标体系的调查与思考
叶贤林 林荣昌 闸源虹
目前，安全生产控制指标体系已成为各级政府和部门做好安全生产工作的重要抓手和绩效考核的重要依据，对促进安全生产形势的稳定好转起到了极其重要的促进作用。然而，伴随控制指标体系的建立，各种争论就未曾停止，特别是在当前，建立控制指标体系并层层下达控制任务，事故死亡人数已连续5年大幅下降，同时，我国工业化进程进一步加快，经济高速增长的形势下，争论更为激烈。面对既是“黄金发展期”，又是“事故高发期”这种矛盾冲突的新格局，如何正确认识安全生产控制指标体系的作用和地位，建立更加科学合理的控制指标体系，对进一步落实科学发展观，坚持以人为本，树立正确政绩观，促进安全生产形势的根本好转，显得尤为重要。
一、控制指标体系的建立与成效
建国以来，随着经济总量的增加，事故的起数和死亡人数不断上升，到2002年达到高峰，全国共发生各类事故107.3万起，死亡13.94万人，安全生产形势十分严峻。而且，作为组建时间不长的国家安监局，还面临一个重大难题：对各地安全生产工作绩效缺乏定量的考核评价依据。经过调查研究，2004年国家确定在全国建立控制指标体系，并把这一举措写进了《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》，以法规的形式加以明确。
2004年，国务院安全生产委员会确定由工矿事故死亡人数、煤矿事故死亡人数和煤矿百万吨死亡率为考核指标，亿元GDP死亡率、10万人死亡率和工矿企业10万人死亡率为备案指标的安全生产控制指标体系。要求全国各类事故死亡人数在上年度基础上下降2.5%。
2005年，是进一步完善控制指标体系的一年。在2004年的基础上增加道路交通、火灾、铁路交通事故死亡人数;在工矿商贸企业死亡人数大项下，增设金属与非金属矿、危险化学品、烟花爆竹、建筑业事故死亡人数小项;道路交通死亡人数大项下，设万车死亡率小项。考虑到我国经济快速增长而安全生产基础条件不足的国情，指标下降幅度略有降低。指标分解，不再单纯以上一年的安全生产状况为标准，而是同时考虑各地区3年来的特大事故情况。
到2008年，控制指标体系涉及行业从以工矿行业为主，扩大到道路交通、火灾、铁路交通、农机等多个行业；指标类型从以绝对指标为主到绝对和相对指标共同构成；指标设置从仅关注事故死亡人数到死亡人数和较大以上事故起数并重，工矿的分项指标从仅控制煤矿事故死亡人数扩大到非煤、建筑、危化、烟花爆竹等事故死亡人数。其覆盖行业不断扩大，指标设立渐趋合理，分解方法逐步完善，同时，成效作用十分显著：
一是事故死亡人数大幅下降，安全生产形势稳定好转。2007年与2002年比较，全国各类事故起数由100万起下降到50万起，死亡人数由139393人减少到101480人，亿元GDP死亡率由1.33降到0.413，煤炭百万吨死亡率由4.94降到1.485，道路交通万车死亡率由13.7降到5.1。在国内生产总值持续快速增长的情况下，事故起数和死亡人数连续五年“双下降”。从我省看，各类事故死亡人数从2002年末的4148人降为2007年的2931人，减少死亡1217人，降幅为29.34%，年均下降5.87%，且工矿、道路交通、消防火灾、铁路交通、水上交通等主要行业事故均有较大幅度下降，亿元GDP死亡率、工矿10万人死亡率分别由2003年的0.65和14.63降为2007年的0.34和3.14。
二是“两个主体”责任不断加强。每年通过层层签订责任状、逐级分解控制指标，把责任量化到基层。各级政府、部门和企业为了不突破这个指标，为了减少事故死亡，采取各种有效措施，使安全生产工作真正成为硬指标和硬任务，使安全生产责任变得更加明确和具体，增强了责任感，形成了各级各层有指标的安全生产责任网络和齐抓共管的良好局面。
三是强化了抓安全生产也是政绩的理念。2006年，国家将亿元GDP死亡率、工矿10万人死亡率纳入国家的“十一五规划”，并与道路交通万车死亡率和煤矿百万吨死亡率一起纳入国家经济和社会发展统计指标体系。中组部在《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》中将亿元GDP死亡率作为考察干部政绩的重要依据之一。这些措施，引导了各级政府把控制指标纳入地方经济社会发展的总体规划，同步实施，协调发展，引导了政府官员和企业负责人不仅追求经济发展速度和GDP总量，同时还注意该地区、该单位是不是能把事故降下来，把死亡人数减下来，关注生产是不是安全，发展是不是可持续，促进了各级党委政府“发展经济是政绩，安全生产也是政绩”的正确政绩观和安全发展理念的树立。
四是控制指标进展情况定期向社会公布，使群众及时了解情况，便于接受社会监督。
二、对控制指标体系的认识
虽然控制指标体系在我国现阶段安全生产工作中发挥了极其重要的促进作用，并受到广泛关注，但伴随其建立以来，争议未曾停止。如何正确认识其必要性，在当前显得尤为迫切。
有人认为，生命可贵，我们必须报以足够的敬畏，不能像完成生产任务、追求经济效益一样，轻易地为死亡预订指标，而要以一种“一个都不能少”的态度来对待生命。
所谓控制指标，就其本质来说，是将安全生产工作的目标变成指标的量化，落实到实际工作中，属于社会学宏观管理和控制方面的内容，跟是否重视人的生命价值并不完全是一回事。经济和社会发展指标一般有两大类：一类是增长性指标，越多越好，越高越好，如经济增长速度、利润、GDP等。一类是控制性指标，越低越好，越小越好，不要突破控制，如人口增长率、案件发生率等。安全生产控制指标属于后者，是一个控制指标，不能超过，越小越好，既不是允许死亡多少人，更不等于为死亡下指标，是一道不能突破的“高压线”，是一种科学的目标管理方法。
也有人认为，下达控制指标是否与对当前事故遏而难止的思维和信心不足有关？
建立指标体系以来，我国各类事故起数由100万起下降到50万起，死亡人数由139393人减少到101480人，成效是显著的。因此，下达控制指标不是信心不足，相反体现的是党和政府坚持以人为本的坚强决心。
从安全生产历史发展阶段论而言，我国总体上还处在伤亡事故的高风险期(或称易发期)。由于党中央、国务院对安全生产工作采取了一系列重大措施，各级党委和政府高度重视，全社会积极参与，各级安监部门超常规努力工作，使全国安全生产形势趋于稳定好转。但制约安全发展的一些重大基础性、结构性和全局性的问题还有待解决。换句话说，我国安全生产事故的整体风险水平并没有大幅度降低，有经济快速运行的惯性作用给安全生产带来的压力，有高危行业的安全生产基础条件没有从根本上得到改善的问题，有尚未彻底根除的安全生产重大事故隐患的困扰，因此，在一段时期内，必须正视我们仍处在事故高发期、安全生产形势依然十分严峻这一残酷现实，但从微观上、从近年来的成效上，我们完全有信心通过各级共同努力，减少事故发生。
还有人认为，下达控制指标带有计划经济的色彩。但国家总局有关领导曾明确表示：下达控制指标，是在市场经济下，加强安全生产，加强政府监管，加强企业主体责任所采取的一种行之有效的办法，是要用经济的、法律的、科技的，包括必要的行政手段来搞好安全生产工作的重要措施之一。
还有人认为，下达控制指标，会加重逃避责任的现象而导致虚报瞒报。
瞒报事故不是控制指标的错，而是监管措施没有跟上等多种因素综合的结果。它并不因控制指标的实施而产生，也不会因控制指标的取消而消失，关键是要采取切实有效的措施，加大对瞒报事故的打击力度，以确保人民生命安全。
三、关于控制指标体系的构成
以死亡人数绝对数作为控制指标，往往会出现越到基层越无法分解的现象。再者，由于不同的地区决定安全生产的客观条件有很大区别，其工作难度显然有所不同。必须以发展的眼光和实事求是的精神研究指标设置的可操作性和合理性。为此建议：
一是不同阶段应针对不同的工作重点适当调整控制指标体系的构成。事故总量较高时，以控制事故死亡总量为重点的绝对指标对降低事故、减少死亡可以起到重要的促进作用；当事故总量大幅下降后，应突出“治大隐患、防大事故”这一主题，把控制重特大事故作为下阶段的工作重点。在指标设置上，国家层面应以重特大事故起数和死亡人数为重点，辅以相对指标，适当弱化事故死亡总量绝对指标；省级层面应以较大以上事故起数和死亡人数为重点，辅以相对指标和绝对指标。
二是国家层面下达指标不宜过于细化。应给各省针对自身实际和安全生产工作重点采取不同措施留出空间。
四、关于控制指标的降幅
从长时间看，压降事故有其可行性，通过我们的努力也必须把事故降下来；但从短时间看，必须考虑我国正处在工业化的加速发展期同时也是事故的易发期、影响安全生产的深层次矛盾还没有根本解决、解决这些问题非一日之功这一客观现实。随着经济的快速发展，车辆的大量增长，特别是事故起数和死亡人数在连续5年“双下降”后，仍要求各地“下一年的控制指标一定少于上一年实际数”， 各地普遍反映与安全生产工作面临的艰巨性、复杂性和反复性相比，工作压力和难度越来越大。只有可望又可及的目标才是有价值的目标。目标定的科学合理，“跳起来可以摘到桃子”，工作起来既有压力又有动力，工作就出成绩。为此建议：
一是国家对各省的降幅应以“十一五”规划目标为依据，适当修正和稳定年度指标。对近几年安全生产状况持续好转、上年度控制指标落实情况较好且已完成“十一五”规划控制任务的地区，适度保持稳定；对上年度控制指标落实情况不好或未完成“十一五”规划控制进度的地区，适当加大下降幅度。
二是对各省实行差异化管理。由于各地煤层赋存条件不同，生产条件和装备水平不可比，其百万吨死亡率也具有不可比性，不宜用一把尺子衡量各地千差万别的实际情况，对各地煤矿百万吨死亡率不宜实行“一刀切”政策。可考虑分为大矿多产量大的区域、小矿多产量较大的区域、小矿多产量少的区域等几个层面，分类指导，分别制定使其可望又可及的目标，使其在各自层面不断提高安全生产水平。
三是省级对市州采取总体适当保持稳定的政策。预计到2008年底，我省亿元GDP死亡率和工矿10万人死亡率均将提前2年完成国家下达的“十一五”规划控制任务。鉴此，建议在确保全省控制任务完成的情况下，对各地区下年度指标采取总体适当保持稳定的政策，并可以考虑部分小行业分解总数略大于省级指标数的方式。
五、关于控制指标的分解
根据近年来指标分解落实工作经验和实际，建议坚持“避免鞭打快牛，避免一刀切”、“条块结合”的总体分解思路；坚持“对事故降幅大的地区，适当稳定，对事故下降空间大的地区适当加压”的分解原则；坚持“以各地五年平均数的权重”的分解方法。在分解相对指标时，应以各地前3年数据的平均值作为下达年度相对指标的依据，体现各地客观环境和产业状况的差异性。
企业要不要分解指标？有人认为，在政企分开的今天，企业经过经营管理机制改革，与政府的关系已发生根本性的变化，企业对安全生产应自负其责，政府给企业下达指标有越位之嫌。也有人认为，对企业也应该考虑其实际，比照国家分解指标的方式下达指标。我国尚处于社会主义初级阶段，安全监管在现阶段走行政手段与法律手段、市场手段相结合的道路，被实践证明是有效的也是必须的。从近年来的实践看，对企业下达指标在当前也是落实其安全生产主体责任的一种行之有效的措施。但对企业下达指标，不宜采取如国家对地方分解指标的方式，必须引导企业树立死亡零控制的理念。美国工程师海因里希在分析了大量的工伤事故发生概率后提出了著名的“300∶29∶1”海因里希法则：当一个企业有300个隐患或违章，必然要发生29起轻伤或故障，在这29起轻伤事故或故障当中，必然包含有一起重伤、死亡或重大事故。重伤和死亡事故虽有偶然性，但是不安全因素或动作在事故发生之前已暴露过许多次，如果在事故发生之前，抓住时机，及时消除不安全因素，许多重大伤亡事故是完全可以避免的。这为我们推行企业死亡零控制理念提供了理论依据，而无数企业的成功经验也为我们提供了实践依据。只有使企业真正树立了死亡零控制理念，才能促使企业在安全生产上没有回旋余地，千方百计地尊重和捍卫每一个从业人员的生命。
综上所述，正确认识安全生产控制指标体系的作用和地位，坚持这一行之有效的措施，对我们落实科学发展观，坚持以人为本，有着重要的现实意义。但在实际工作，必须以解放思想、实事求是、与时俱进、开拓创新的精神，不断研究和完善控制指标体系，使其更加科学合理，更加有效强化安全生产责任，不断推动安全发展，不断促进安全生产形势的根本好转。
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