基层审计机关如何更好发挥“免疫系统”功能

 

济南市天桥区审计局  陈乐敏 陈妍 

     刘家义审计长提出的审计“免疫系统”论，是在当前历史条件下对审计本质最深刻、最精辟的揭示与概括，是对积极构建中国特色审计监督制度最宏观的定位。理论的提出对各级审计进一步理清审计事业科学发展的目标和思路、推动审计事业深入发展具有现实的指导意义。作为基层审计机关，如何更好发挥审计“免疫系统”功能，为地方经济社会发展保驾护航，是当前基层审计机关所要面对和思考的问题。笔者认为，基层审计机关要着眼于提高推进科学发展的能力和水平，进一步转变观念、服务大局、突出重点，充分发挥审计的建设性作用。

一、转变思想观念是发挥“免疫系统”功能的客观要求

一是更加注重审计监督的宏观性，促进宏观调控政策的落实和完善。审计服务宏观管理、宏观调控的职能在强化，开展“单打一”的审计项目越来越少，综合性、行业性、系统性的审计项目逐年增多，着眼于整体性、宏观性的审计成果的作用在逐步增强。在审计监督职责范围内监督检查政策制度的执行情况及政策制度本身的完善程度，提出健全政策制度的意见和建议，是审计监督能够在“治本”方面发挥建设性作用的具体体现。结合工作实际，我们在新农村帮扶资金、村居经济发展及村干部经济责任、政府性资金收支结构等审计和专项审计调查中，注重披露政策制度方面的问题，在分析原因的基础上提出相应的审计意见和建议，得到有关方面高度重视，取得了十分显著的成效。

二是更加注重审计监督的建设性，积极发挥“预防、揭露、抵御”三种作用。“免疫系统”论要求审计工作必须“两手抓”：一方面要揭露和查处违法违规问题，发挥审计在惩治腐败、加强廉政建设方面的作用；另一方面要关注重大的体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，促进建立有利于科学发展的机制体制，发挥审计的建设性作用，这是发挥“免疫系统”功能的重要体现。对基层审计而言，就是要在对全部政府性资金的审计监督中，从更高的层面上分析和发现带有规律性、普遍性和苗头性、倾向性的问题，查找出制度、体制、机制方面存在的漏洞和缺陷，寻找从源头上和根本上解决这些问题的方法，由表及里、由点到面，提出建设性意见，更好地服务党委、政府决策，促进建立健全各项免疫预防体系，维护经济社会的健康运行。

三是更加注重审计工作的质量和深度，向绩效审计方向拓展。绩效审计是现代审计的重要标志，也是发挥“免疫系统”功能的根本要求。在新的形势下，审计机关的主要任务就是积极运用绩效审计的理念和方法，围绕政府职责履行和工作绩效评估的重点，着眼于制约经济社会发展的体制和机制性问题，积极寻求破解发展难题的对策和建议，有效保障地方经济社会健康运行。积极探索现代绩效审计的路子，可以从以下方面着手：一是财政资金开展绩效审计。由于财政审计是国家审计的永恒主题，这将决定了这项绩效审计将是一项经常性的审计工作，它涉及使用财政资金的方方面面，因而是绩效审计的重点。二是领导干部任期绩效审计。这是经济责任审计发展的必然。经济责任审计将向行政成本、决策效益和问责审计延伸。三是政府投资绩效审计。政府投资项目审计将从工程造价和项目财务收支审计，向投资绩效审计拓展。

四是更加注重审计技术手段的创新，进一步提高审计效率。广泛运用信息化技术开展审计工作已经成为审计人员的共识，审计信息化建设对于审计工作的革命性意义正在逐步被审计人员所认知，信息化条件下全新的审计理念正在逐渐树立起来。从审计署到基层审计机关，“金审”工程建设正在加速推进，办公自动化系统（OA）在审计机关行政管理中得到广泛应用，计算机辅助审计（AO）的成功运用，进一步提高了审计效率及准确性，传统账套审计模式正在向现代数据化审计模式演变。

二、处理好四种关系是发挥“免疫系统”功能的根本保证

一是处理好全面审计和重点审计的关系，在拓展审计监督范围和围绕中心服务大局上下功夫。“免疫系统”论重申了“全面审计，突出重点”的工作指导方针，全面是指国家拨款、国有资产的各个领域、政府各部门都在审计工作的视野之内，都必须依照《审计法》的规定全面覆盖，不能有盲区。但是，由于基层机关审计力量有限，每年不可能对所有部门、单位进行全面审计，就要突出对重点领域、重点单位、重点资金的审计监督，做到对地方财政每年必审，对资金量大的部门和单位每年必审，对基础设施工程项目每年必审。围绕党委政府关心、社会关注的热点、难点、焦点问题，突出对重点部门、重点领域和重点资金的审计，突出揭露重大违纪违规和影响全局发展的问题。

二是处理好审计监督与审计服务的关系，在服务宏观决策和促进规范管理上下功夫。审计是一种制度，有问题要审计，没有问题也要进行审计，审计既要查处违法违纪问题，也要注重在服务上做文章。在思想上，树立监督就是服务的理念，把审计工作由简单的查问题、处理问题转到为发展服务上来；在项目具体实施上，以促进解决问题、加强管理、提高质效为中心目的，做到每审计一个项目，提出合理化审计建议，切实解决问题；在工作中，用发展、辩证的观点分析审计中查出的问题，审计机关必须把监督关口前移，建立事前介入、事中督查、事后审计的全过程跟踪审计监督机制，防止资金被挪用后再审计失去作用；搞好审帮促，做到寓服务于监督之中。立足于审，着眼于帮，既要依法查处问题，又要帮助被审计单位查找经营、财务管理中的薄弱环节，帮助建立规章制度，健全内部管理。

三是处理好审计项目数量和审计工作质量关系，在加大查处力度和提升审计成果质量上下功夫。衡量审计工作成效不仅仅在于审计了多少单位，查出了多少违纪问题，处理收缴入库多少资金，更重要的是审计一个单位，被审计单位家底是否摸清楚，违纪违规问题是不是查深查透了，内部控制经营管理和制度是否健全完善，执行是否到位等等。近几年审计项目量逐年增加，在确保完成各项审计任务的同时，基层审计机关更要高度重视质量这条审计工作的生命线，结合自身实际构建审计质量控制体系，规范审计行为，防范审计风险，提高审计质量。 

四是处理好队伍建设与审计业务的关系，在提高执法水平和队伍整体素质上下功夫。以筑牢审计人员拒腐防变的思想防线为着力点，加强廉政建设。审计部门作为经济监督部门，必须要把廉政建设放在首位，审计人员要增强自律意识，筑牢法纪防线和道德防线，树立好审计的权威性和公信力；以提高综合素质为重点，加强干部队伍建设。坚持从抓理论学习和开展政治教育入手，通过对政治理论、业务知识的集中学习，进一步激发了审计人员干事创业的工作热情，提高队伍整体素质；以弘扬审计精神为主要内容，加强精神文明建设。大力弘扬“依法、公正、进取、廉洁、奉献”的审计精神，不断增强机关的凝聚力、向心力和战斗力。广泛参与社会救助和慈善活动，增强社会责任感和奉献意识；以树立良好审计形象为目标，加强机关作风建设。创建‘两好一高’（作风好、形象好、效率高）机关，坚持文明审计、和谐审计，营造和谐的审计氛围。

三、突出审计重点是发挥“免疫系统”功能的重要内容     

近年来，随着审计工作的不断深化，政府财政体制的不断完善，加之实行政府集中支付、采购，行政事业单位的财政财务收支活动相应减少，各项财政财务活动日渐规范。由此，对行政事业单位实施常规审计将不再是审计工作的重点、难点。基层审计机关开展审计工作应当在深化预算执行审计的基础上，紧紧围绕区域经济发展的中心任务，侧重对以下四个方面开展审计工作，逐步转变审计重点。

一是加大国家建设工程领域的审计监督。近年来政府投资重点工程建设数量日益增多，我们要适时调整工作重点，及时整合审计资源，把政府投入大、社会关注、群众关心的重点工程作为审计监督重点，组织专门的审计力量，从项目立项到项目竣工验收，全过程跟踪检查重点建设项目的资金管理使用情况、履行建设项目审批程序的情况、工程建设质量情况等，督促有关单位随时解决审计中发现的问题，确保工程建设质量，坚决查处工程建设中的损失浪费、违规挪用等问题，促进提高建设资金的使用效益。

二是深化领导干部经济责任审计。围绕打造透明、高效、廉洁和效益政府，坚持把审计作为强化权力监督制约的重要举措，通过审计监督来规范和约束行政权力，促进政府职能的转变，推进科学执政、民主执政和依法执政。进一步探索科学的经济责任绩效评价体系，力求客观公正地评价领导干部的经济责任，强化经济责任审计结果的转化运用，使领导干部经济责任审计真正成为加强领导干部监督、管理和使用的重要手段，成为从源头上预防和遏制职务腐败的重要措施，为促进党风廉政建设起到积极作用。
    三是重点关注新农村建设领域资金管理使用情况。随着新农村建设的深入开展，各级政府投入的涉农资金不断增加，对这些资金的使用与管理进行有效的审计监督，成为基层审计机关当前面临的一项重要任务。加强对农村集体财产的监督管理，推行村干部经济责任审计，促进农村财务管理趋向规范化、公开化；通过对新农村帮扶资金、农村义务教育经费、大中型水库移民后期扶持资金、沼气池、秸秆综合利用专项资金、新农村合作医疗资金、村村通公路、村村通自来水等方面资金的审计监督与审计调查，确保各项惠农措施落到实处，国家政策执行到位。

四是强化涉及民生专项资金的审计监督。随着审计宣传工作的进一步推广和人民法制意识的不断提高，审计的影响力和公信力正在稳步提升，基层审计机关应立足本职，以维护人民群众切身利益为出发点和根本点，以努力构建和谐社会为当前工作目标，广泛参与和解决诸如社保、医疗、就业、资源、环保、交通和住房保障等民生问题，积极开展专项审计和审计调查，揭露资金管理和使用中存在的问题，督促有关部门采取有效措施，制止和纠正违规挪用和损失浪费现象，为全面打造法治、高效、文明、信用政府贡献审计力量，促进经济社会和谐稳定发展。