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土地储备抵押相关问题 土地储备，是各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或前期开发整理，并向社会提供各类建设用地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。土地储备工作的开展离不开巨额资金的支持，为此，各地政府纷纷与当地商业银行等金融机构建立密切的联系。由于各地土地储备机构都是经政府批准设立，并且持有大量土地可以进行抵押，因而很多金融机构认为：土地储备机构作为政府的特殊单位，不同于一般企业，具有较好的信誉的较大的稳定性，金融风险相对较低，因此在实践中，将土地储备进行抵押贷款的案例非常普遍。其实，将储备土地的使用权作为抵押物是有很大的风险的。 一、土地储备机构的性质 《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）第三条规定：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立，具有独立法人资格，隶属于国土资源管理部门，统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”目前，我国的土地储备机构主要是依据当地政府的规章和规范性文件设立的，其性质和功能也不尽一样，主要可以分为政府职能部门设立的土地储备机构（部门）和政府出资设立的企业性质的土地储备机构两种。土地储备机构不是完全市场化操作的企业法人，从其行政职权上来说只是政府部分职权的代理机构。并不是实质意义上的土地使用者，因而对其储备的土地也就谈不上拥有使用权。 二、土地储备进行抵押必须取得土地使用权证 我国《担保法》规定了土地使用权可以抵押，但前提是抵押人依法取得土地使用权并持有土地使用权证书。根据我国《土地管理法》、《房地产管理法》、《担保法》等相关法律法规规定，我国土地使用权的主要取得方式为：出让、转让、划拨、租赁、国有土地使用权作价出资或者入股等。土地储备在出让和划拨前是否能够取得土地使用权证在法律中没有明确的规定。从法理上来说，土地储备机构代表政府将土地通过征用、征购、收回等方式储备后，宗地上设定的原土地使用权被注销，在其被重新出让、划拨及出租前，储备地块上的土地使用权应当处于虚置状态，只有通过法定程序才能在其上重新设置土地使用权。而我国《储备土地管理办法》（系国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定发布的部门规章）第二十五条规定：土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。由此可看出，土地储备机构在办理抵押登记前应当取得土地使用权证。土地使用权抵押需要取得土地使用权证，而土地使用权的取得只能通过出让和划拨两种方式，储备土地抵押需要取得土地使用权证却不能以划拨和出让的方式来取得，这是一个法律难以自圆其说的命题。 三、实践操作中的解决办法 为了解决以上这个矛盾的命题，也为了地方政府能够利用储备土地进行融资贷款，地方政府一般采取制定部门规章的方法来规范储备土地的抵押及其使用权的取得方式。例如《宁波市城市土地储备办法》(2001年4月12日市人民政府令第89号发布) 第二十九条规定：市城市土地储备中心的资本金由市财政拨款。市城市土地储备中心可以以储备土地作抵押向金融机构申请贷款，筹集土地收购储备资金。《宁波市储备土地办理土地使用权登记暂行规定》第六条规定：办理储备土地的国有土地使用权登记，按下列规范执行：土地使用权人填写为“宁波市城市土地储备中心”；使用权类型填写为“政府储备”；土地用途填写为“储备用地”或“专项储备用地”；土地使用权终止日期不填写。土地证书记事栏里注明“该宗土地为政府储备土地，本证书仅限于办理土地抵押登记，不作它用”。第七条规定：经登记的储备土地申请办理抵押登记，抵押程序参照国有划拨土地使用权抵押程序执行。第八条规定：已登记发证的储备土地经市政府批准拟供地的，市土地储备中心应持原土地权利证书申请注销登记；设有土地抵押权的，应先行依法解除，并依法办理土地抵押权注销登记。 四、可能面临的风险 当前土地储备机构向商业银行贷款的担保主要采用保证和土地使用权抵押两种方式。从当前实际操作来看，这两种方式都存在着一定的问题。 （一）保证中可能出现的问题 （二）抵押中可能出现的问题 （三）土地储备抵押权实现中可能出现的问题 土地储备后由政府根据实际需要来重新进行处置，设定土地使用权。抵押地块在处置办理抵押贷款时，由于未来用途、建筑密度、容积率等规划指标与其收购前将有巨大差别，而且加上一些不确定因素的存在，有的地块抵押价值将大大降低，甚至降为零。可见，土地储备机构以具体储备地块进行抵押时，其土地使用权的价值是模糊的。 储备土地办理抵押登记的前提条件→取得土地使用权证 《担保法》第三十四条 下列财产可以抵押： （一）抵押人所有的房屋和其他地上定着物； （二）抵押人所有的机器、交通运输工具和其他财产； （三）抵押人依法有权处分的国有的土地使用权、房屋和其他地上定着物； （四）抵押人依法有权处分的国有的机器、交通运输工具和其他财产； （五）抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权； （六）依法可以抵押的其他财产。 抵押人可以将前款所列财产一并抵押。 《土地储备管理办法》（2007年11月19日国土资源部、财政部、中国人民银行部门规章） 第二十五条 土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。土地储备机构申请贷款时，应持财政部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实施方案等书面材料向当地商业银行及其他金融机构申请担保贷款。商业银行及其他金融机构应严格按照商业原则在批准的规模内发放土地储备贷款。土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。 储备土地是否可以取得土地使用权证→地方性法规进一步规范《宁波市城市土地储备办法》(2001年4月12日市人民政府令第89号发布 自发布之日 起施行) 第二十九条 市城市土地储备中心的资本金由市财政拨款。市城市土地储备中心可以以储备土地作抵押向金融机构申请贷款，筹集土地收购储备资金。 《宁波市储备土地办理土地使用权登记暂行规定》 第六条 办理储备土地的国有土地使用权登记，按下列规范执行： 土地使用权人填写为“宁波市城市土地储备中心”； 使用权类型填写为“政府储备”； 土地用途填写为“储备用地”或“专项储备用地”； 土地使用权终止日期不填写。 土地证书记事栏里注明“该宗土地为政府储备土地，本证书仅限于办理土地抵押登记，不作它用”。 第七条 经登记的储备土地申请办理抵押登记，抵押程序参照国有划拨土地使用权抵押程序执行。 第八条 已登记发证的储备土地经市政府批准拟供地的，市土地储备中心应持原土地权利证书申请注销登记；设有土地抵押权的，应先行依法解除，并依法办理土地抵押权注销登记。 附： 《宁波市城市土地储备办法》 第一章 总 则 第一条 为盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和其他有关规定，结合本市实际，制定本办法。 第二条 本市市区范围内国有土地储备，适用本办法。 第三条 本办法所称土地储备，是指城市土地储备机构依据本办法的规定，将需盘活的土地收回、收购予以储存，并通过前期开发利用等形式，盘活存量土地资产，有效配置土地资源的行为。 第四条 市城市土地储备中心受市人民政府委托，在市城市土地储备管理委员会的领导下，实施土地收购、储备以及出让的前期开发准备等工作。 第五条 市土地、计划、城建、规划、财政、房地产、经济等行政主管部门应当按照各自职责，做好土地储备的相关工作。 第六条 下列国有土地应当进行储备： （一） 市区范围内的无主地； （二） 为政府带征的土地； （三）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因停止使用的原行政划拨土地； （四）土地使用期限已满被依法收回的土地； （五）被依法收回的荒芜、闲置的土地； （六）被依法没收的土地； （七）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发和又不具备转让条件的土地； （八）土地使用权人申请市城市土地储备中心收购的土地； （九）因实施城市规划或土地整理的需要，市人民政府指令收购的土地； （十）市人民政府认为其他需要储备的土地。 第七条 集体所有土地需要储备的，应当依法办理土地征用手续。 第八条 土地储备实行预先报告制度。市区范围内凡符合本办法规定的储备条件的国有土地，土地使用权人或其主管部门应提前书面报告市城市土地储备中心。 对本办法第六条第（九）项范围内的国有土地，由市城市土地储备中心书面通知该土地使用权人申请办理土地收购储备手续。该土地使用权人应当按照市城市土地储备中心的要求申请办理土地收购储备手续。 第九条 市城市土地储备中心应根据产业结构调整、城市规划的要求和市区土地的实际状况，拟定土地储备计划，报市土地储备管理委员会批准后执行。 第十条 对储备土地的利用和管理，应当纳入市国民经济及社会发展计划。 市区房地产开发、商业、旅游、娱乐等经营性项目建设，必须使用储备的土地。 第十一条 土地使用权被依法收回或收购的单位或个人，必须按期、按规定交付土地，并做好土地储备的相关工作。 第十二条 符合本办法规定储备条件的土地，土地使用权人未申请储备而擅自转让土地使用权及其地上建筑物、附着物的，其转让行为无效，有关部门不得为其办理审批、登记手续。 第二章 土地使用权收购储备 第十三条 无主地、为政府带征的土地、被依法没收和使用期满被依法收回的土地，由市城市土地储备中心直接进行储备。 除前款规定以外需要储备的土地，由市城市土地储备中心按照本办法的规定进行收购。 第十四条 土地收购的一般程序为： （一）申请收购。符合本办法规定的土地收购条件的，其土地使用权人应持有关资料，向市城市土地储备中心提出收购申请。 （二）权属核查。市城市土地储备中心对申请人提供的土地面积、地上建筑物面积、四至范围、土地用途等进行实地核查，并到有关权属登记管理部门进行核实。 （三）征询意见。市城市土地储备中心根据申请人提出的申请和实地核查的情况，向市城市规划行政主管部门征求意见；进行房地产综合开发的，还应向市城建行政主管部门征求开发意见。 （四）费用测算。市城市土地储备中心根据调查和征询意见结果，会同财政等有关部门进行土地收购补偿费用测算；实行土地置换的，进行相应的土地费用测算。 （五）方案报批。市城市土地储备中心根据土地权属调查、收购费用测算的结果，提出土地收购的具体方案，报市财政、土地行政主管部门审批；其中特殊地块的收购储备方案还须报市城市土地储备管理委员会批准。 （六）签订合同。收购方案经批准后，由市城市土地储备中心与原土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》。 （七）收购补偿。市城市土地储备中心根据《国有土地使用权收购合同》约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用；实行土地置换的，进行土地置换差价结算。 （八）权属变更。原土地使用权人与市城市土地储备中心依法申请办理土地权属变更登记手续；涉及地上建筑物的，依法办理房屋权属变更登记手续。 （九）交付土地。根据《国有土地使用权收购合同》约定的期限和方式，原土地使用权人向市城市土地储备中心交付被收购的土地和地上建筑物。被收购的土地使用权一经交付，即纳入土地储备。 第十五条 国有土地使用权人申请土地收购应当提供下列资料： （一）土地收购申请书； （二）申请人的身份证明；申请人是法人的，应提供法人资格证明和法定代表人身份证明； （三）授权委托书； （四）土地使用权合法凭证； （五）有地上建筑物的，应提供房屋所有权合法凭证； （六）土地平面图； （七）依法需要提交的其他资料。 第十六条 《国有土地使用权收购合同》应当载明下列内容： （一）合同双方当事人； （二）收购土地的位置、面积、用途及权属依据； （三）土地收购补偿费用及其支付方式和期限； （四）交付土地的期限和方式； （五）违约责任； （六）争议解决方式； （七）双方约定的其他事项。 第十七条 以出让、租赁方式取得的土地使用权被收购时，原土地使用权出让或租赁合同自土地收购合同生效之日起解除。 第十八条 土地收购补偿费一般按被收购土地的开发成本计算。以出让方式获得的土地使用权，其收购补偿费还应包括对土地使用权人已支付的土地出让金的补偿，但应扣除原土地使用权人实际使用土地期间应付出的出让金部分。 第十九条 土地收购补偿费可通过下列方式确定： （一）对以划拨方式取得的土地使用权，参照土地征用补偿费的平均水平确定；对以出让方式取得的土地使用权，依据市人民政府公布的市区土地基准地价进行综合测算确定。地上建筑物补偿费按房屋重置价格结合成新和价格调节系数分别测算确定。 （二）按住宅用地和工业用地基准地价中开发成本部分的中间价确定，开发成本的具体标准由市物价行政主管部门会同市土地、房地产行政主管部门测定。 以土地置换方式进行储备的，按前款规定的方式分别确定置换土地收购补偿费，由市城市土地储备中心与原土地使用权人结算差价。 第三章 储备土地前期开发利用 第二十条 市城市土地储备中心对收购储备的土地可以通过下列方式进行土地前期开发利用： （一）前期开发。在储备的土地使用权出让前，完成地上建筑物及附着物的拆迁、土地平整等前期开发工作。 （二）土地利用。在储备的土地使用权出让前，依法将储备的土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押、临时改变用途。 市城市土地储备中心对储备的土地使用权进行前期开发利用的，应持有关用地批准文件及《国有土地使用权收购合同》，依法到有关部门办理审批或登记手续。 第二十一条 储备的土地使用权，其地上建筑物及附着物需实施拆迁的，市计划行政主管部门应根据市城市土地储备中心的申请，办理储备土地前期开发立项审批手续；市城市规划行政主管部门应按照城市规划的要求办理建设红线审批手续。 市城市土地储备中心应依法向有关部门申请办理房屋拆迁许可手续，委托城市房屋拆迁单位实施拆迁。 第二十二条 对储备的土地使用权进行前期开发利用，应当遵守国家法律、法规及其他有关规定，不得损害社会公共利益。 第四章 储备土地出让前的准备 第二十三条 市城市土地储备中心应当将储备土地的信息向社会公布并抄报市城市土地储备管理委员会各成员单位。 第二十四条 市城市土地储备中心应对拟出让的储备土地的收购、前期开发成本进行测算，做好储备土地出让前的准备工作。 第二十五条 储备土地使用权用于房地产开发、商业、旅游、娱乐等经营性项目建设的，必须通过招标、拍卖确定开发单位。 用于前款规定的项目建设以外的其他储备土地使用权，可以通过招标、拍卖确定开发单位，特殊情况下也可以通过协议约定开发单位。 第二十六条 招标、拍卖出让储备土地使用权的，在市城市土地储备中心做好储备土地出让前的有关准备工作后，由市土地行政主管部门按照有关法律、法规、规章的规定组织土地使用权招标、拍卖，所得价款中相当于土地开发补偿费的部分应直接支付给市城市土地储备中心。 第二十七条 协议约定出让储备土地使用权的，市城市土地储备中心应将方案报市土地行政主管部门批准。 市城市土地储备中心应当与约定的开发单位签订约定开发土地协议书，作为《国有土地使用权出让合同》的附件。 开发单位应根据协议约定的期限、金额和方式，向市城市土地储备中心支付土地开发补偿费用，并依法申请办理协议出让的有关手续。 第二十八条 土地开发补偿费包括土地收购、储备过程中发生的实际成本。 第五章 资金运作管理 第二十九条 市城市土地储备中心的资本金由市财政拨款。市城市土地储备中心可以以储备土地作抵押向金融机构申请贷款，筹集土地收购储备资金。 第三十条 土地收购储备资金运作受市财政行政主管部门的指导与监督。 土地收购储备资金监督管理办法，由市财政行政主管部门会同市审计、土地行政主管部门另行制定。 第六章 法 律 责 任 第三十一条 市城市土地储备中心未按规定支付土地收购补偿费用的，原土地使用权人有权解除土地收购合同，原土地使用权人已获得的定金不予返还。 第三十二条 原土地使用权人未按合同约定交付土地及地上建筑物，或者在交付土地时，擅自处理地上建筑物的，市城市土地储备中心有权要求其改正并继续履行土地收购合同，并可要求原土地使用权人赔偿相应的经济损失。 第三十三条 原土地使用权人违反本办法第八条第二款规定，不申请办理土地收购储备手续的，由市土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，依法收回国有土地使用权。 第三十四条 土地收购储备、前期开发利用中发生纠纷的，争议双方可依法向仲裁机构申请仲裁或向人民法院提起诉讼。 第三十五条 土地储备工作人员玩忽职守，滥用职权，给国家、集体造成重大损失，或利用职务上的便利，索取和非法收受他人财物，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予相应的行政处分。 第七章 附 则 第三十六条 本办法自发布之日起施行。 宁波市储备土地办理土地使用权登记暂行规定 第一条 为完善市本级土地储备制度，保证政府土地储备工作的顺利进行，规范土地储备机构抵押贷款行为，根据《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277 号）、《宁波市城市土地储备办法》（宁波市人民政府令第89号）以及市政府的有关政策文件要求制定本暂行规定。 第二条 纳入政府储备的土地并需要办理抵押贷款的，应按本规定申请办理国有土地使用权登记。 第三条 城中村改造、城市轨道交通等政府需要通过储备方式获得融资的项目，其土地纳入储备范围，土地用途登记为专项储备用地。 第四条 土地登记实行属地登记原则，市城市土地储备中心应当依照本规定向储备土地所在地的土地登记部门申请土地登记。 第五条 市城市土地储备中心申请土地登记时，应提交下列材料： （一）土地登记申请书； （三）法定代表人身份证明书及法人身份证明； （四）委托代理人申请办理土地登记的，提交授权委托书和代理人身份证明； （五）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标； （六）土地权属来源证明： 1、以收购方式储备的土地提交：（1）市政府同意收购土地的批准文件；（2）原土地使用者的国有土地使用证或注销证明文件；（3）房管部门注销《房屋所有权证》的证明文件或办理转移登记手续后的《房屋所有权证》；（4）国有土地使用权收购合同。 2、以收回方式储备的土地提交：（1）市政府同意收回土地使用权的批准文件；（2）国有土地使用权收回决定书或解除国有土地使用权出让合同通知书；（3）原土地使用者的国有土地使用证或注销证明文件。 3、以征收方式储备的土地提交：（1）农用地转用和土地征收的批复；（2）征地协议、征地补偿安置情况表；（3）对地上建筑物实施拆迁的，提交拆迁协议和拆迁部门提供的拆迁完成证明文件。 4、以置换方式储备的土地提交：（1）市政府同意置换土地的批准文件；（2）土地置换协议；（3）原土地使用者的国有土地使用证或注销证明文件；（4）房管部门注销《房屋所有权证》的证明文件或转移登记后的《房屋所有权证》。 第六条 办理储备土地的国有土地使用权登记，按下列规范执行： 土地使用权人填写为“宁波市城市土地储备中心”； 使用权类型填写为“政府储备”； 土地用途填写为“储备用地”或“专项储备用地”； 土地使用权终止日期不填写。 土地证书记事栏里注明“该宗土地为政府储备土地，本证书仅限于办理土地抵押登记，不作它用”。 第七条 经登记的储备土地申请办理抵押登记，抵押程序参照国有划拨土地使用权抵押程序执行。 第八条 已登记发证的储备土地经市政府批准拟供地的，市土地储备中心应持原土地权利证书申请注销登记；设有土地抵押权的，应先行依法解除，并依法办理土地抵押权注销登记。 第九条 本规定自印发之日起实施。各县（市）、区储备土地登记可参照执行。 |
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