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土地制度、農業經營制度與農村產權制度改革是當前深化農村改革需要著力解決的三大問題，也是三中全會明確提出的重點任務。我們于近日赴浙江省杭州江幹區、紹興柯橋區、寧波余姚市、嘉興平湖市等地進行了專題調研。從調研情況看，浙江作為我國改革開放的強省，也是農村改革的先行先試區。他們在當前改革中遇到的難題，很有可能是其他地區未來將要面臨的發展瓶頸；在改革中探索出的有效經驗和辦法，也很可能是其他地區將來破解難題的重要參考。 關於農村土地制度改革 土地制度是農村最基本的經濟社會制度，三中全會對深化農村土地制度改革作出了全面部署，提出了明確要求，今年主要是在承包地確權登記、土地流轉和規模經營等方面加強引導、穩妥推進。 1.開展承包地確權登記頒證浙江有比較好的基礎。2003年，浙江省組織開展了延包後續完善工作，96.2%的農戶簽訂了承包合同，94.1%的農戶落實了承包地面積、四至、合同、權證“四到戶”。省農業廳負責同志反映，通過延包完善，已基本解決承包地面積和四至問題，目前的確權登記試點主要著眼完善承包地塊空間定位、登記簿等。平湖市同志認為，如果確權登記要管長久，建議二輪到期後，把地調一次，然後登記並長久不變。我們認為，開展確權登記頒證，重點是解決承包地面積不準、四至不清等問題，是對現有土地承包關係的進一步完善。對浙江省這類工作基礎較好的地方，開展確權登記頒證工作應按照中央要求，“缺什麼、補什麼”，重點解決歷史遺留問題，進一步明晰土地權屬關係，既讓農民認可，又能滿足當前和今後農村發展需求，要通過土地確權登記頒證，千方百計增加農民財產性收益，夯實現代農業發展，特別是土地規模經營基礎，發展壯大集體經濟，促進農村生產力發展。 2.土地流轉中政府需發揮引導規範作用。寧波市在上世紀80年代末就面臨大量農村勞動力轉移導致土地撂荒問題，當地累計引進近10萬外地種養能手來務農，約佔當地農村勞動力總數1/4。到2013年底，浙江省承包地流轉比例達到45%，寧波市62.9%，均居全國前列。從調研看，浙江省各級政府在規範承包地流轉中，一是強化服務。全省91％的縣、93％的鄉鎮和59.7％的村建立了土地流轉服務組織。二是風險防範。平湖市出臺文件，要求市、鎮財政分別按每畝100元、流轉經營主體按每畝300元繳納保障金，用於出現風險時支付農戶租金。同時，加大農業保險支援，全省已實現農戶“零費用”參保。三是社會保障。不少地方探索建立土地流轉農民養老保險制度，有的對整戶流轉土地的農戶，給予每位老人每月50~70元的生活補助。總的看，浙江省這種服務不包辦、引導不干預、規範不強迫，加強服務體系建設和完善流轉機制的做法，值得各地學習借鑒。總之，土地流轉既要充分利用市場配置資源的有效手段，同時考慮到承包地的特殊性，政府更需要加強引導，促進土地規範有序流轉。 3.規模經營收入要與當地城鎮居民收入相匹配。2013年寧波市種植糧食的家庭農場平均經營耕地在300畝左右，戶均年收入可以達到20萬元。相毗鄰的上海市松江區，種植糧食的家庭農場平均為113畝，戶均年收入約15萬元。同樣種植糧食，松江區家庭農場規模雖然比寧波小，但當地財政每年每畝給予200元土地流轉費補貼，購買農機按總價50%~70%補貼，而且糧食烘乾設備、水利設施等全部由政府投入，這些足以彌補土地經營規模相對寧波較小而帶來的收入差距。總的來看，兩地家庭農場人均年收入都略高於當地城鎮居民可支配收入。浙江省在家庭農場文件中明確提出，家庭成員人均純收入要達到當地農民的2倍以上或與當地城鎮居民可支配收入相當。調研還發現，適度規模經營前提下，糧食產出率比普通農戶高5％左右，但經營規模過大，畝均產量反而不如普通農戶，這跟農戶的管理能力、當地社會化服務配套水準等密切相關。實踐中，一些地方將規模經營收入要與當地城鎮居民可支配收入相適應，作為確定規模經營適度的重要因素，具有一定的合理性和可操作性。既可以使規模經營主體能夠放心投入和經營農業，又可以防止因規模無限擴大，影響農業產出率和農村社會穩定。各地在明確規模經營適度範圍時，應把這個因素作為一項重要參考和依據。 4.土地流轉期限長些對穩定糧食生產有利。調研發現，浙江省土地流轉期限普遍在1~3年。平湖市勤耕家庭農場主介紹，該農場租賃了193畝地，主要種植蔬菜，已投入100多萬元修建農業設施，但租期僅5年，如果期限能長一點，他可以更放心投入。寧波市農業局同志認為，農民不願意長期流轉土地，一方面是“戀地”，另一方面也有顧慮，擔心土地長期流轉容易失地等。省農業廳介紹，除鼓勵通過公開市場流轉、完善糾紛調處機制外，省裏還通過政策和財政措施來支援流轉，不少市縣財政對流轉期限5年以上的予以補貼，目前全省流轉5年以上的土地已佔流轉總面積的42.5%。此外，一些地方大力扶持土地流轉後種糧。平湖市制定了《糧食生產功能區建設規劃》，建設1000畝以上糧食生產功能區66個、14.7萬畝；鼓勵各村採取定價招標方式引入種糧大戶，保護其種糧積極性。總的看，浙江省通過政策引導和市場手段來鼓勵承包農戶自願長期流轉土地，值得肯定和提倡。我們認為，承包期限長可以讓承包農戶能放心經營承包地並不斷增加投入，有利於提高農業生產能力。隨著土地流轉加速，也同樣需要採取措施讓規模經營主體能相對穩定經營和放心投入。要在充分保障原承包農戶權益的前提下，處理好轉出轉入兩者關係，保障國家糧食安全。 關於農業經營制度改革 浙江省圍繞構建新型經營體系，堅持多路共進、量質並舉、多位一體，努力形成多元經營主體和服務主體融合發展的寶塔式新型經營體系架構，有一些成功的做法和可行的路徑，同時也面臨一些新的問題亟需破解。 5.堅持多种經營方式共同發展。寧波市備得福菜業有限公司，是一家從事蔬菜生產加工銷售的龍頭企業，目前自建基地3000畝、合作社訂單基地1.7萬畝、市場收購方式輻射2萬畝。該公司負責人反映，直接經營方式主要雇傭當地農民生產，可以有效控制原料品質，保證產品品質，但勞動監督成本和設施投入成本很高；訂單方式通過組織合作社進行標準化生產和統一服務，既可以降低交易成本，又可以保證原料穩定供應；直接收購方式受市場波動影響大，但可以有效彌補加工產能和市場需求的不足。三种經營方式互為補充、相互促進，共同推動當地蔬菜產業形成一體化經營體系。我們認為，在不同地區、不同產業和不同環節，推進各類經營主體融合發展、多种經營方式共同發展，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力，正在成為創新農業經營體制、構建新型農業經營體系的有效實現形式和重要實現路徑。哪些地方、哪種產業採用什麼經營方式，要由農民自主決策，讓市場發揮作用。政府要明確不同領域不同環節的優先培育方向和政策扶持重點，堅持多元化、多樣化，因勢利導、因地制宜，推動多种經營方式共同創新發展。 6.農經系統在社會化服務體系建設中可以大有作為。平湖市按照政府主導、專業合作、市場化運行的思路，積極整合財政資金，集中服務資源，依託農民專業合作社，搭建育插秧中心、糧食烘乾中心、農機作業和維修保養中心、農產品初加工等專業服務平臺，構建起農業公益性服務、合作型服務和經營性服務有機結合的新型農業社會化服務體系。目前全市已發展農民專業合作社299家，農資供應連鎖店214個，農機化服務中心22個，農民經紀人256個。新埭鎮9個村領辦了新聯糧油專業合作社，提供“一條龍”綜合性服務面積近10萬畝。值得一提的是，浙江省許多地方的農村經管部門在推進現代農業建設和社會化服務發展中，不斷創新工作思路和方法，做到了主動入位、準確定位和有為有位，樹立了農經部門很高的工作威信，也為我們在新時期強化農經職能和體系建設提供了很好的啟迪和有益的樣本。我們認為，適度規模的眾多經營主體和全程社會化服務相結合，是我國農業現代化的一個重要路徑選擇，也是今後工作的一個重要著力點和政策突破點，在這方面經管部門責無旁貸。下一步要緊緊抓住經營性服務組織培育和社會化服務示範縣創建這兩個重點，積極爭取有關部門支援，努力形成工作合力，共同推動社會化服務取得新的發展，為構建新型經營體系奠定紮實的基礎支撐。 7.高度重視職業農民的培養。余姚市對127個農業從業者進行了隨機調查，平均年齡50.9歲，其中大學以上文化僅佔6.7%，初中及以下文化佔68.5%。針對這一問題，浙江省大力開展職業農民教育培訓，通過“戶改場、場入社、社對企”的方式，積極培育專業大戶、家庭農場主、合作社帶頭人、農民經紀人等新型職業農民。余姚市採取財政扶持的方式，引導和支援種田能手、科技示範戶等農村實用人才和返鄉農民、大中專畢業生興辦家庭農場、農民合作社。目前全市已發展專業大戶1389戶、家庭農場743家、合作社357家。因此，創新農業經營制度必須始終堅持家庭經營的底線不動搖，一方面支援農戶加強聯合與合作，在家庭經營的基礎上實現多元互動、多元互補；另一方面要繼續加大農業職業教育和技術培訓力度，探索制定新型農民培養規劃和職業農民認定管理辦法，構建農村實用人才培訓、認定和扶持政策體系，加快培養一大批農村適用專業人才。 關於農村集體產權制度改革 浙江省集體產權制度改革起步較早，目前已有29.7％的村和31.1%的縣（市、區）基本完成改革，並提出到2015年底全面完成改革。但在推進改革中也遇到了一些亟待解決的難題，需要深入研究、統一認識，在有關政策中予以明確。 8.分類指導各地農村集體產權制度改革。紹興市柯橋區立新股份經濟合作社，已基本沒有耕地，收入以物業出租、投資為主，其公共服務和社會事業已基本納入當地公共財政，因此不少村民主張不再保留集體經濟。寧波市江東區驚駕村，2003年完成改革，2013年資產總額已達4.33億元，收入5921萬元，股東最高分紅3.6萬元，目前全村95％的村民希望要麼進一步分塊經營資產，提高運營效益；要麼慢慢把資產分掉，落袋為安。調研發現，主張分光集體資產的村多是改革完成較早、城鄉一體化水準較高、政府公共服務基本覆蓋的經濟發達地區和撤村建居地區。我們認為，推進產權制度改革，不是要把農村集體所有制改沒了，而是要探索適應社會主義市場經濟要求的集體經濟有效實現形式。要堅持因地制宜、分類指導，要區別經濟發達地區和經濟欠發達地區確定改革的重點、目標和路徑。對於納入城鎮建設規劃即將撤村建居或已撤村建居的集體經濟組織，可以在改革的基礎上，積極探索股權流轉、重組等經營方式創新。對於已經完成改革，完全納入城鎮公共服務體系的集體經濟組織，可以探索項目公司化、資產分塊承包經營等多種形式，逐步向市場化過渡。 9.積極推動農村產權流轉交易。為激活農村各類產權要素，平湖市將土地流轉服務中心升級為農村產權交易中心，8個鎮（街道）均設立農村產權交易分中心，目前僅有經營性資產和資源的承包、租賃和轉讓，以及宅基地有償選位權等統一進場交易，農民集體資產股權還不能進入市場。紹興市柯橋區平水鎮整合農村集體“三資”服務中心和招投標中心，成立農村產權交易服務中心，但實際交易品種也僅限于承包地流轉、集體經營性房屋出租和工程項目招標。權能不完整是當前制約農民集體資產股權順利進入市場交易的根本原因。受現行制度約束，農民對持有的集體資產股權僅擁有收益分配和有限的處置權能，其終極所有權仍為集體所有，因此股權也只能在集體經濟組織內部流轉，具有明顯的交易封閉性和價值低估化。因此，在市場經濟體制下，如何賦予農民集體資產股權有償退出的權能，是破除股權流轉封閉性，推動股權進入市場交易的關鍵。對於股權流轉的範圍，要在鼓勵內部流轉的基礎上，審慎探索股權外部流轉，原則上股權流轉不能突破同一縣域範圍。對於股權流轉的方式，可以在成員之間自主協商進行，同時要鼓勵各地依託農村土地流轉服務中心或“三資”管理服務平臺，積極建立產權流轉交易市場，引導股權進入市場公開、公正、規範交易。 10.城鎮化進程中要充分保護集體和農民權益。寧波市鄞州區鐘公廟街道廟堰村是一個典型的城中村，據村書記反映，該村在新中心城區建設過程中，許多土地被徵用，2008年以前的徵地補償標準僅為每畝3~4.5萬元，此後提高到每畝9萬元，但徵地補償標準仍然偏低。2009年該村被徵用土地115畝，共獲得補償費1000萬元左右。但政府掛牌交易時，這些土地每畝的成交金額卻非常巨大，農民群眾對此有意見，不僅侵害了集體經濟組織及其成員的合法權益，也制約了集體經濟的發展壯大和服務功能的發揮。因此，推進城鄉要素平等交換，關鍵在於通過完善相關法律政策，切實保障集體經濟組織及其成員的財產權利。一方面，要改革土地管理制度，區分不同地區明確改革重點，在城郊地區主要落實集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價政策，在廣大農區著力解決規模經營主體的設施用地問題。另一方面，要加快建立健全集體資產增值收益分配機制，兼顧國家、集體和個人利益，對集體經濟組織獲得的土地補償費和集體資產置換增值等增加的收益，應及時足額追加到總收益中，充分保障農民的集體收益分配權，讓農民更多地享受集體經濟發展紅利。 |
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