一宗行政处罚决定案件争议焦点解析

一宗行政处罚决定案件争议焦点解析

2014-09-12 10:20:51    来源： 中国国土资源报网    作者：夏侥

案情：

2009年4月，孙某未经当地土地行政主管部门依法批准，擅自占用其所属社区集体土地512㎡修建围墙、硬化地坪及加工车间等设施用于石料加工。后经国土巡查发现，县国土局执法监察大队于2012年3月8日对该起土地违法行为予以立案，并于2012年3月27日向孙某送达了行政处罚告知书，告知其作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及其所享有的申请听证的权利。2012年4月1日，县国土局向孙某送达了行政处罚决定书。

孙某不服，以事实不清、程序违法为由向市国土局申请行政复议，市局经审查予以维持。孙某不服市国土局行政复议决定以县国土局为被告又向县法院提起行政诉讼，县法院经公开开庭审理认为县国土局的行政处罚决定事实清楚，其虽未明确告知陈述申辩权，但已告知当事人听证权利，视为听取了当事人的陈述申辩，遂作出一审判决，维持县国土局作出的行政处罚决定。孙某又向市中院提起上诉，二审法院经开庭审理，判决驳回上诉、维持原判。

解析：

一、县国土局作出行政处罚决定前仅告知听证权而未告知陈述申辩权，其程序是否合法？

根据行政法基本原理，听取陈述和申辩属于正当法律程序原则和公正原则的要求之一，行政机关作出任何行政行为，特别是作出对行政相对人不利的行政行为，必须听取相对人的陈述和申辩。然而，无论是陈述申辩还是听证，其最终目的都是一致的，即通过听取当事人意见来保障行政相对人的合法权利不受侵犯。二者唯一不同的是听取意见的方式有所差别而已，听证程序是从一般程序中延伸出来的特别程序，其目的是通过更加规范、公开、严谨的听证会对重大行政处罚当事人实行特殊保护，避免行政机关滥用职权。既然目的一致，那么，针对特殊行政处罚同时告知陈述申辩权和听证权，有画蛇添足之嫌，实属多此一举，这不仅不能对当事人利益实行更为有利的保护，相反，会导致行政机关执法效率低下，违反了合法行政与合理行政的基本原则。由此可见，法律没有对当事人陈述意见的方式作出特别规定，也没有限定行政机关告知相对人权利的形式，那么，就不宜把听证程序从听取当事人意见的一般程序中剥离出来。因此，本案中县国土局虽然没有告知当事人陈述申辩权，但已告知听证权利，显然是符合法律规定的。

二、本案是否已经超过法定时效？

当事人无论是向市国土局申请行政复议还是向县法院提起行政诉讼，除了以事实不清、程序违法作为依据之外，另外一个很重要的理由便是认为县国土局的行政处罚决定超出了法律规定的时效，不应再对其进行处罚。对此，笔者认为，本案并未超出法定时效。

《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。当事人即是以该款规定作为抗辩依据的。显然，当事人对法律条款的理解发生了重大偏差，与其说是断章取义，不如说是对此处“二年”一词作了狭义解释。因为该条第二款同时规定，前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，县国土局立案查处的是非法占用土地的违法行为，众所周知，其不同于非法转让土地等其他土地违法行为，它有其本身的特殊性。非法占用土地的违法行为从其发生之日起直至有关职能部门完全制止前其违法性一直处于持续状态。因此，对其的处罚时效也应相应的以其最终停止土地违法行为之日起计算两年，县国土局作出行政处罚决定本身并未违反法律时效规定。