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农村税费改革、农民负担与基层干群关系改善之道
刘明兴 徐志刚 刘永东 陶 然
自90年代末期以来，中央政府围绕减轻农民负担问题，针对农村基层治理体制展开了大刀阔斧的改革，其中非常重要的一项改革就是2000年在安徽先行试点，2002年在二十多个省推广，以及2004年实现农业税全面取消的农村税费改革。农村税费改革使得传统的农村税费体制从根本上得以改变，同时中央与地方财政也逐渐加大了对农村的公共投入。与村庄融资机制的变革相配合，中央也正在稳步推进乡镇政府综合配套体制改革。改革究竟对农民负担产生了怎样的影响？取消农业税和加大对农村的公共投入是否有效地改善了基层干群关系？不同的地区之间存在怎样的差距？如何理解农村基层治理改革在地区之间的差距？等等。对于这些问题的研究，无疑将有助于深入理解改革过程中所面临的问题和障碍，为进一步推进新农村建设的发展提供政策参考。 为了清楚地认识农村税费改革以及新农村建设取得的成绩和深化改革所面临的障碍，本文将从实证角度较为系统地分析农村税费改革对农民负担、以及基层干群关系的影响。研究将基于一个来自全国6省116个村庄的大样本调查数据，通过计量经济模型分析，深入分析农村税费改革前后农民负担的变化及其主要影响因素，以及农村税费改革与农村基层干群关系改善之间的逻辑关系。 本文的研究表明，农村税费体制改革显著地降低了农民的政策内负担，但是对政策外负担的影响没有直接的、线性的关系。农民对税费的缴纳意愿及行为和农民组织的发育显著地影响农民的政策外负担。尽管在农业税全免的时期，税费的缴纳意愿依然有着至关重要的作用。否则，建立在“一事一议”基础上的新型村庄融资机制将难以建立。实际上，农民对农业税的抵制程度在税改的后期实际上变得更为严重。实地调研表明，原来难以收缴农业税的村庄，农民现在对“一事一议”也没有热情。 我们还发现，政策内负担对农民对乡镇基层政府和党委的政治信任没有明显影响，因此，我们认为农村税费改革尽管大幅度降低了农民的政策内负担，但农民政策内负担的下降不会明显提高农民对乡镇政府的政治信任。不过，村庄内部筹集的公共投资会提高村民的政治信任水平，而上级财政对村庄的公共投入对提高农民对于乡镇政府的政治信任并无显著作用。这个问题无疑将成为建立新型村庄融资体制的重要障碍。 当然，上述研究结论显然不能简单理解为农村税费改革对改善基层干群关系没有任何影响。农村税费改革由于取消了农业税和“提留统筹”，税改前占乡村干部日常工作很大比例、并且导致大量干群矛盾的税费征收工作已不复存在，因此，税费改革会有助于缓和农村紧张的干群矛盾。但是，另一方面，我们也要认识到对上述正面影响也不能过于乐观。农民很清楚“皇粮国税”的征收和税费改革的政策都来自中央政府，减负并不成为影响村民对当地乡镇党委和政府政治信任的重要因素。事实上，农村税费改革实施后，农民对党中央和中央政府的信任程度有了大大改善，这一点在我们农村的实地调查过程中有深刻的体会。 因此，税费改革尽管有助于缓和基层干群关系，但无助于从根本上改善和提高村民对基层党委和政府的信任程度，也就无法从根本上改善干群关系。从这个意义上讲，农村税费改革本身是在强化农民对中央－地方政府政治信任的倒置关系。目前的乡镇政府综合配套改革需要充分考虑这个现实的难题，通过不断完善乡村基层治理方式和制度改善基层治理水平，切实促进农村社会和谐稳定发展。全文下载：
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