农业专项资金（包括各类涉农、支农、惠农资金）是党和政府安排用于农业和农村经济发展及帮助农民脱贫致富的专项支出，包括农业综合开发资金、扶贫资金、水利、林业、畜牧专项资金和各种农业补助补贴资金等，其管理使用具有政策性强、点多面广线长、无偿性和收效较慢等特点。近年来国家对农业不断加大投入是政府落实中央对农村富民政策的具体体现，是引导促进农村加快产业结构调整的主要手段。农业专项资金对于促进农村发展、加强农业基础设施建设、提高科技含量、增加农民收入、改善农村生产生活条件、提高农民生活水平起到了很大的作用。本文试图对农业专项资金在管理和使用做如下剖析。
一、农业专项资金管理使用中存在的主要问题
（一）使用过程中缺乏严密的规章制度。一是项目立项不规范，导致专项资金使用效益不高。一些地方政府在农业项目立项时，不能科学客观地结合当地自然条件、群众基础、市场实际和项目效益情况，不做科学的项目可行性分析，只考虑专项资金数量大小，盲目申报建设项目，一味地为当地争取资金，建设政绩项目。项目资金到位后，不顾实际而盲目上马，受益农民群众积极性不高，往往造成“半拉子工程”、“钓鱼工程”，购置机器设备闲置，即使项目建成后也不能充分发挥其应有的效益，造成资金的使用效益低下，既浪费了财政资金，给群众造成损失，又影响了政府的公信力。二是财务管理不够规范，执行财政资金报账制程序上、手续上不够严谨；票据管理不规范，存在白条或当地税务部门代开正规发票弄虚作假、套取专项资金、侵占国家资金现象。三是专项资金管理使用不规范。审批者凭个人的主观判断和喜好来确定分配对象，批复项目和资金时厚此薄彼，立人情项目，拨关系资金的情况屡见不鲜，甚至出现以专项资金名义向下级拨经费的问题。目前基层农业项目管理单位经费保障普遍偏低，项目工作经费普遍预算不足甚至没有。但项目又必须按期实施完成，因而以各种名义随意截留、挤占、挪用，使用虚假票据套取项目资金等问题层出不穷，使农业专项资金不能使用到位，项目得不到完整有效实施，达不到预期目标。在部分专项资金的分配使用中，容易受平均主义和“大锅饭”思想影响，资金分配过于分散，不能发挥资金整体合力，也影响了资金的使用效益。
（二）配套资金不到位，挪用现象严重。一是配套资金难落实。目前国家为了提高地方政府实施项目的自觉性，往往在下达项目计划时，均要求地方财政予以一定比例的配套资金，农业专项资金因其特殊性更是如此，项目补助资金越大，配套资金量也就越多，而且硬性规定若地方不配套，就不能立项批复。而地方政府和有关部门为了地方经济发展，为了得到项目就由当地财政部门承诺保证落实地方配套（大多是虚假承诺，甚至财政部门承诺配套后由项目主管单位向财政部门反承诺不需要地方配套资金），而在实际执行过程中配套资金很难落实，只能采取作假账或“拆东墙补西墙”的办法应付上级检查，从而使项目建设的内容不能按期、全面完成，工程质量和效果难以保障。二是配套资金存在转嫁现象。由于扶持面较大，管理环节比较多，施工分散，致使农业资金使用、管理、监督等方面还存在一些问题。有些地方财政配套资金转嫁到农民身上，加大农民义务工比例，增加了农民负担；由于地方配套资金大多不到位，导致项目实施效果打折扣。
（三）财政拨付资金不及时。一是财政资金在拨付过程中有时滞留时间较长。有的采取多申报农业项目工程量，有的单位将工程任务分解基层，还有的单位对申报的项目根本就没有实施等，而将资金挪作他用。有的用于平衡预算，有的用于弥补行政经费等。二是拨付时间与实施项目需要有冲突。对于上级下拨的专项资金，县级财政部门一般将大部分资金在第三、第四季度拨付，往往在年底形成资金结余，未能及时拨付到实施项目上，导致年度资金结转数额较大，影响了年度预算的执行效果。目前许多地方项目管理实行县级财政报账制，县级财政报账制规定资金拨付根据工程进度进行，但这样一来，资金拨付相对于工程进度产生了滞后，这种滞后性在一定程度上影响了工程按时完工。项目开始阶段一般需要购置工程材料等支出较多，虽然也有部分预拨项目资金，但资金根本不敷使用，项目实施单位必须垫资施工，而后续项目又因为报账资料的不齐全等原因而造成拨款的滞后，形成项目实施期间一边资金始终紧张滞后，一边资金闲置结余的局面。三是难保证专款专用。一是有些农业项目资金主要采取先干后补或先干后拨，由于个别施工单位经济条件差，没有能力垫付前期工程费用，施工进度缓慢。再加上财政资金安排晚，工程跨年度，直接影响拨款进度。导致个别单位经费紧张财力不足，采取拆东补西，挤占挪用专项资金，虽然账面有资金数额，但实际银行存款已经没有了，造成不能及时下拨资金。还有的项目资金预算安排到各乡镇，没有重点扶持的对象，而有发展规划的项目单位又因资金短缺而进度缓慢，有的项目资金通过转拨的部门安排到各乡镇数额较小，资金使用效果不明显，种种原因导致难保证专款专用。
二、产生问题的主要原因
（一）县级财政财力紧张导致地方农业投入偏少。现行财政体制下县级的自有财力十分有限，大多县级财政基本维持“吃饭”财政，虽然上级财政以转移支付方式将大部分财力划转到县级财政，但都属于专项资金，具有特定的用途，县里统筹财力的力度有限。部分县域经济发展相对滞后，县乡财政普遍困难，保工资运转是第一需要，在地方一般预算支出的总量中，用于行政管理和部门事业费支出占有很大的比例。在财力有限的情况下县级财政支出的不断增大势必造成专项资金投入的减少,财政支农资金预算安排增长缓慢，从而造成农业基础设施建设滞后，抵御自然灾害能力较差，反过来又制约农村经济的发展。同时，由于农业项目的社会效益和生态效益相对较高，经济效益相对较低甚至没有效益，而且很难进行评估或计算，个别地方政府在短期利益驱使下，将资金投向急功近利的产业寻求短期收益，导致对农业投入下降。这也是县级财政安排农业投入资金比例逐年下降，农业项目配套资金不能到位的主要原因。
（二）县级各部门管理农业专项资金职能交叉重叠，体制不顺。从目前农业专项资金管理情况看，涉及县级财政、计划、农业、林业、水利、畜牧、科技、农业综合开发办和扶贫办等部门单位。这些部门多头管理容易出现如下问题：一是政府宏观经济管理部门直接或牵头管理工程，不利于工程监督管理和实施。如一些县发改委管理的工程，既负责项目立项，又负责工程实施和监督管理，既当运动员，又当裁判员。二是监督单位各行其事，效果不明显。各项目实施单位都有主管部门监督，还要接受发改委、监察局、审计局和财政局监督，但是这些部门各行其事，并不能互通有无，多头多次检查，检查内容交叉重合，既给项目单位造成较大负担却不能从根本上杜绝问题出现。三是同一类型项目由多个部门管理，部门之间缺乏沟通，缺乏统筹整合和集中实施的效能，造成资金投入分散，难以形成集中资金办大事的效果，影响到建设项目投资效果。如某县水利和农业开发两部门先后在同一村实施项目，使该村机井数量远远超出需要数量，其他村组却无井可用，造成资金浪费。
（三）责任追究缺位，农业专项资金监督力度不够。从中央到省市农业主管理部门对农业专项资金的监督检查及相关责任都有明确规定，但由于农业涉及面广，点多线长，实际工作中未得到有效地执行。支农项目批复后，绝大部分却由业务主管部门负责技术指导，项目单位负责施工，财政负责拨款。项目实施环节缺乏法人负责制的规章制度，资金如何使用，质量如何达标，效果是否达到设计标准，这些都缺乏专人负责，工程验收制度不健全，致使财政对资金的使用缺乏有效的监督手段，对于存在的违纪问题则很难发现。地方政府监督部门发现问题后往往受保护地方利益、维护地方声誉等因素影响，除非重大问题外很少曝光问题，对责任人也很难处理处罚到位，因此造成违纪成本低，违纪问题屡查屡犯。
三、强化农业专项资金管理的建议和对策
（一）强化效益观念，做好项目完工后的效益评价工作。首先，农业专项投资完成和工程竣工后，县、乡镇财政部门要在积极参与项目各阶段检查验收的基础上，认真做好效益评价工作，通过对拨款、使用、施工各个环节的实际效益进行最终评估，总结经验，找出不足，分清责任，奖励先进，惩罚落后，将项目的经济效益、经济责任、经济利益有机结合起来，促进财政部门、项目主管单位和项目建设单位都真正关心农业专项资金的使用效益。其次，专项资金的管理和使用要列入政府主要领导和项目单位“一把手”目标责任制。要制定专项资金考核量化指标，有计划地连续性考核，不达标的要追究责任。要实行专项资金公示制、实行工程招投标制、实行市场竞争机制，以花最少的钱做最好的工程。同时在财务上可实行专项资金的报账制。规范财务手续、工程验收手续、资金拨付手续，做到各部门之间互相监督、互相制约。对物资采购要实行专项物资政府采购制。通过集中采购，减少中间环节，降低中间费用，节约资金。
（二）加强监督检查，加大违纪违法行为处罚力度。首先，要实行经常性审计制度，加大上审下和交叉审计力度。审计人员在审计时要突出对重点资金、重点项目和重点领域的审计监督，紧紧抓住政府关心、社会关注和关系群众切身利益的事项，统筹安排审计项目和力量，打破审计机关内专业审计界限，形成整体合力。对违纪问题应根据有关规定进行处罚，审计、财政、纪检监察部门应相互协调，对发现的严重违纪问题即可借助纪检监察部门直接对责任人进行处理。同时，对那些严重违纪问题，进行通报批评，对损失浪费严重问题进行公开曝光，对重大案件要移送司法部门进行查处。其次，就是实行奖励惩罚制度，对管理和使用混乱的项目在今后的立项上予以消减，对实施好的给予奖励。此外，还要加强审计整改力度。以往对专项资金只注重项目资金的监督检查，而对如何督促有问题的单位去整改落实监督较少。因此，应通过经常性后续监督、追踪落实的方法，督促审计决定和意见的落实，保证专项资金真正发挥效益。最后，要建立信息反馈制度，扩大检查成果，实事求是地向领导提供真实信息，提出好的建议，为各级领导宏观决策服务，使专项资金充分发挥效益。
（三）创新体制机制，解决深层次问题。首先，应调整现有的农业专项资金配套政策。对财政困难地区可考虑让地方政府不配套或少配套资金，对农村集体经济力量薄弱、劳动力少的地区取消群众自筹资金，有多少钱办多少事，扎扎实实搞项目，真正出效益。要按照项目规模和实施难易程度，在专项资金中合理安排必要的专项工作经费和后期维护费用，减轻项目承担单位的经费压力，促进对项目实施的日常有效监管和后续维护，提高项目使用寿命。其次，应创新农业投资体制。对于农业投资，各级财政资金投向要各有侧重和层次，形成梯级投资体制。同时要充分发挥财政资金在农业项目中引导和示范作用，根据项目特点确定投资主体，如大型农业水利基础设施只能由政府投资和管理；对于小型基础设施和短平快项目，引导工商资本、信贷资金及社会资金进入农业产业，加大对农民和社会办项目的补助力度，提高农业投资的吸引力。对符合产业结构调整方向，产业化经营基础较好，带动农民致富能力较强的农业项目，可以实行以奖代补的方式加大投入，吸引利用多方投资主体共同投资、共同收益。第三，要建立农业投资项目的决策、评审制度。改进和推广农业项目评审专家库和项目库制度，由专家组对各地申报农业项目进行评审，细化评审标准，规范评审程序，走出机关搞评审，深入实际作调查，面向群众看效益，提高项目评审独立性、客观性。通过科学评审选择项目，把能符合当地实际、带动农业发展、提高农民收入和确需扶持的好项目全部吸收进项目库并加以扶持，做到宁缺勿滥，减少决策立项失误带来的资金使用风险。同时要加强对项目库的动态管理，加大调研力度，及时发现各地取得效益的新兴产业和项目，通过评审后纳入项目库。基层政府申报项目时要站在为党分忧为民解愁的高度，充分考虑当地气候地理、群众基础、生产习惯和技术条件等方面因素，因地制宜，量力而行，注重适合当地发展、发挥当地优势、群众收益显著的项目，提高立项的科学性和可行性。（林劲松 霞浦县纪委监察局）
