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《社会救助暂行办法》（以下简称《办法》）于2014年5月1日正式施行。《办法》的亮点之一，是专辟一章，即第十章《社会力量参与》，第一次对社会力量参与社会救助作出了专门的法律规定。同时，这一法律规定也引出了一系列需要讨论解决的新问题。 “社会力量”一词，是近年来频频出现于各级党政机关的文件和新闻媒体上的一个让人感觉既熟悉又陌生的官方词汇。一般认为，社会力量是指除党政机关以外，能够参与社会领域的各项公共事务并能够提供相关社会服务的基本单位，既包括自然人，也包括法人——群众团体、事业单位、社会组织、公司企业，等等。 之所以对社会力量作出这样的诠释，是因为在中文语境中，“社会”一词有一种特殊的含义，即“体制外”、“非官方”、“非正式”的含义，所以社会力量也可以笼统地理解为“非政府”的力量。从这个意义上说，一个更为狭义的解释常常把群众团体、事业单位等“有政府背景的非政府组织（GONGO）”排除在外。从这个意义上说，社会力量可以分为营利性的市场力量——公司企业和非营利性的公益慈善力量——社会组织。 从时代背景看，近年来，是社会救助制度的持续发展和社会救助经费的规模扩大促成了《办法》的迅速出台。2013年，整个社会救助经费的总费用已经将近2000亿元，占国家财政总支出的1.4%，基本上与国家对医疗卫生的财政投入持平。同时，这笔经费也占到了民政部支出的“社会服务经费”的50%以上，在民政经费中是绝对的“大头”。 如此庞大的国家财政支出，必然要有与之相适应的人力资源配置。在当前政府行政体制改革和事业单位人事制度改革的大背景下，支持社会救助制度施行所需要的人力资源只能将视线移向“体制外”。这也与十八届三中全会所力推的“社会力量参与”和“政府购买服务”的新政策发展趋势相一致。 但是，应该强调的是：在中国，社会力量参与社会救助并非自今日始。社会救助制度有一个明显的特点，就是在实施中需要庞大的人力资源的支持，因为相关法规或行政规章规定，启动社会救助有一前置的必要程序，这就是家庭经济调查；同时，在整个实施过程中，还须有对救助对象自始至终的追踪调查。全国多达7000多万的社会救助对象，包括2000多万城镇救助对象和5000多万农村救助对象，全靠政府部门一户一户地去作家庭经济调查和追踪调查显然是难以胜任的。在建立城镇低保制度的过程中，曾有著名的国际专家提出过疑问，中国政府有这么庞大的人力资源吗？ 事实上，在建立城镇低保和农村低保的过程中，民政部门明智地运用了自己管理城乡基层社区的权力，动员这些以“横向到边、纵向到底”著称的构成中国社会组织结构网络基础的居民（村民）自治组织参与到构建城乡最低生活保障制度中来，极大地发挥了他们的积极性和责任心，非常有效地完成了对每一户低保家庭的家庭经济调查和追踪调查。因此，从这个意义上说，没有全国将近70万个基层社区的自治组织和280多万居委会（村委会）干部的积极参与，就没有中国的最低生活保障制度乃至社会救助制度。 然而，随着社会救助制度持续、深入的发展，完全依靠“委托”城乡基层社区运作和管理社会救助的缺陷日益暴露出来。城镇的居委会和农村的村委会参与社会救助，其优势是可以与本社区的居民家庭保持“零距离接触”，非常了解情况。但与此同时，也给制度实施过程中管理者“优亲厚友”创造了条件。2010年，一些地方存在骗取低保的现象引起了中央领导的重视，于是在民政系统掀起了一个清退“伪低保”的热潮。 此后，民政部门专注于构建专门的居民经济状况核对信息系统，与证券、银行、住房公积金、劳动保障、税务、公安等部门和金融机构共同建立信息交换网络。上述应对措施已经写进了《办法》第十一章《监督管理》之中，其中第五十八条规定“县级以上人民政府民政部门应当建立申请和已获得社会救助家庭经济状况信息核对平台，为审核认定社会救助对象提供依据。”到2014年4月，全国已经有22个省、自治区、直辖市建立了省级居民家庭经济状况核对中心。对社会救助对象家庭经济调查和追踪调查采用信息化、数字化的监督管理平台，对参与社会救助的社会力量的专业化要求更高了。 再者，由城乡基层社区组织直接承担社会救助的管理还有一个法律上的难题，因为居委会和村委会都没有法律认可的法人资格，这显然与社会救助制度实施的法制化取向发生矛盾。如果由政府 “委托”而参与社会救助管理的组织机构并非法人，那么对管理中出现的所有问题以及所有的相关的法律诉讼都必须由委托者——民政部门出面去应对（应诉），这必然会使地方政府和社会救助管理部门陷入穷于应付的窘境。因此，社会力量的定义，首先就是要具有法人资格，这样，《办法》中规定的“法律责任”才能落到实处。仅有“准法人”资格的基层社区组织，还是赋予其“辅佐”、“协助”的地位为好。 以上的分析告诉我们：《办法》的施行必然推动社会救助制度趋于更加成熟，而这样的发展态势也就对参与社会救助的社会力量提出了更高的要求： 其一，社会救助制度的基本目标是保障贫困人口最起码的生活水准，制度设计的初衷是针对没有劳动能力的社会群体的。但是，在现代社会中，造成贫困的原因有二：一是没有劳动能力，二是有劳动能力但没有工作机会。对于第二种贫困人口在用社会救助保障他们的最起码的生活水平之后，还要通过社会力量，尤其是助人自助的社会工作帮助他们调适身心、提升能力，融入社会，这就需要专业的社会工作服务机构和社会工作者对他们提供相应的社会服务。 其二，中国的贫困人口，尤其是农村贫困人口，处于社会的边缘，文化程度较低。加之中国社会特有的“差序格局”，相当一部分人在遭遇困难时，习惯地按人际关系中血缘和亲缘的亲疏远近来安排其求助顺序，而向政府或社会求助常常是最后的选项。因此，社会力量，尤其是社会工作服务机构和社会工作者的主动介入和干预就显得格外重要——先通过个案工作，了解有需要的贫困人口情况，再向社会救助管理机构作转介——这样前置的社会服务的工作程序可以帮助有需要的贫困人口及时地得到救助。 综上所述，参与社会救助管理和的社会力量必须是高素质、专业化的，并且应该具有明确的法人地位。除了一些技术性较强（如与电脑、通讯相关）的业务可以委托专业公司或者高等院校和研究机构以外，其他的人对人的社会服务通常应该由非营利的社会服务组织来承担。因为社会救助制度最大的优点就是将有限的资金用到最需要的人身上，所以，对于政府购买服务的对象加上某种限制是有必要的，这样可以在制度实施中保持价值理念一致性。 另外，参与社会救助的社会力量应该以专业社会工作人才队伍为主。社会工作是“助人自助”和“科学助人”的专业和职业。从历史上看，社会救助制度是从慈善事业发展而来，而社会工作也同样是从慈善事业发展而来。从这个意义上说，社会救助和社会工作可谓同根同源。用社会工作者对救助对象进行个案管理，并辅之以小组工作和社区工作，这也是社会救助的国际惯例。 譬如在台湾和香港地区，与社会救助相关的事务都是由社会工作者来承担。社会工作者每人负责若干个案，从接案开始，就要从物质上、精神上全面地帮助案主（贫困家庭和个人）。救助对象生活上有任何问题和困难，都可以找社工帮忙解决。在明确规定的社会工作者职责范围内的问题，社工马上依法处理；超越社工职权范围的，则立即实行转介，即移交给负有责任的其他政府部门。同时，社工还要对救助对象的生活状况进行追踪调查。更有社工以“资产建设”的理念，帮助贫困家庭创业，做个小生意、小买卖，争取从根本上摆脱贫困，摆脱对政府和社会的依赖。 近年来，在上海和广东（广州、深圳和东莞），在这方面也有很多成功的经验，应该向全国推广，使之发扬光大。 |
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