关于审理报告说理性和处分决定严谨性规范问题的思考

关于审理报告说理性和处分决定严谨性规范问题的思考

发布时间：2014年05月04日 浏览次数:170 字体设置:【大 中 小】

审理文书是纪检监察案件审理部门依纪依法审理案件的重要形式，是公正执纪的有效载体，也是审理人员专业素质的重要体现。高质量的审理文书，有利于审理工作对内发挥审核把关职责，对外彰显纪检机关公正权威的执纪形象。自2004年全省推行“三推一改”以来，江阴以审理报告和处分决定为重点，大力推进审理文书改革，以审理报告说理性、处分决定严谨性为抓手，推进审理文书在改革创新中不断完善和规范。

一、增强审理报告说理性和处分决定严谨性的现实意义

（一）  有利于提高办案水平和案件质量

增强审理报告说理性，是在传统审理报告的基础上，加强对案件事实和案件证据的阐述分析，加强对违纪构成和违纪性质的推理论述，加强对违纪责任和条规适用的说理认定。这样不仅可以克服传统审理报告的局限弊端，也可以促进案件审理工作整体水平的提高，从而使纪检监察机关领导班子能通过审理报告中有条不紊的说理作出科学、准确、及时的判断与决策。审理报告的说理，也是对案件进行全面审核把关的过程和通过沟通协调开展内部执纪监督的过程，增强说理性，可以使审理部门与调查部门相互理解、相互监督，促进纪检机关依纪依法安全文明办案，共同对案件质量负责。同时，审理报告的说理通过处分决定向当事人和外界延伸，而处分决定书是纪检机关执纪水平高底的重要载体，每一份党政纪处分决定都事关一名党员干部的政治前途甚至政治生命，增强处分决定的严谨性，有利于提升纪检干部的执纪水平，通过提升文书质量，进一步保障和提高案件质量。

（二）  有利于保障被处理人的合法权益

纪检监察机关案件审理部门审理案件基本是一种内部案件审理和书面案件审理, 这就迫切需要履行审核把关职能的案件审理部门在案件审理报告中依纪对被调查人无错或错轻行为进行充分的说理“辩护”。这个“辩护”能否成功,很大程度上取决于案件审理报告对“辩护”意见的说理程度, 即能否通过有效的说理让纪委常委会议或监察机关领导办公会议理解并支持案件审理部门对被调查人正确的“辩护”意见。处分决定是执行纪律的法定凭证，处分决定严谨规范有利于被处理人衡量纪检监察机关对其违纪行为处理是否恰当以及行使权利，特别是知情权、申诉权、财产权，从而维护和保障被处理人的合法权益。

（三）  有利于彰显公正权威的执纪形象

案件审理工作在纪检监察机关查办案件的工作流程中是最后一道工序，其作用被喻为“三口”——关口、出口和窗口。而审理报告又是对违纪案件的事实、证据、定性、处理等问题进行说理论证，是审理工作的核心，处分决定书又是纪检机关的终极产品，是反映某一违纪案件调查结果和处理结论的法定文书，因此，以审理报告说理性、处分决定严谨性为抓手，推进审理文书改革，使审理报告有理有据，可以使案件调查结果和处理结论的形成过程更具说服力，处分决定严谨规范无懈可击，可以向社会公众展示公正权威的执纪形象。

二、传统审理报告和处分决定制作中存在的主要问题

审理报告和处分决定是案件审理中最基本、最重要、最关键的审理文书，但传统审理文书存在审理报告说理、论证不够充分和处分决定不够严谨等问题，使审理报告缺少说服力，同时，也影响了处分决定的权威性。主要表现在：

（一）  审理报告说理性方面存在的主要问题

一是程序手续方面的审核意识淡薄。有的审理报告有重实体审核，轻程序审核的倾向。实践中，出现问题较多的是对调查取证行为、使用“两规”和“两指”措施、立案决定和通知、委托鉴定的审核在案件审理报告中未作应有的反映；有的未将涉案款物纳入案件审理范畴, 对违纪款物的暂扣封存等是否符合法定程序轻描淡写；对明显违反法定程序，手续材料严重缺失，影响案件公正处理的，未提出审核意见。

二是事实认定时案情叙述简单抽象。案情叙述时未能围绕案件的基本要素将案件过程表述清楚、表述完整，简单抽象、以偏概全。有的直接总结出审理认定的事实，忽略了被调查人主张的事实和提供的证据；有的遗漏了影响事实认定的要素，忽略了对违纪故意、因果关系和后果等方面的描述；有的遗漏了影响量纪的情节，对某些法定情节和酌定情节也未在事实认定部分反映。

三是证据论证时逻辑性针对性不强。有的审理报告只是简单的罗列证据，对证据的取舍不作说明，尤其对各方有分歧的证据不进行具体的分析论证。有的没有阐明论证的理由；有的忽视对“无错证据”、“错轻证据”是否采信的说理论证；有的没有对瑕疵证据和非法证据提出明确的意见。对运用间接证据定案的，也没有对间接证据间的关系、证据链是否严密等问题进行推理和论证，反映不出证据采信的过程，给人以事实与证据之间相互脱节的印象，难以使人信服。

四是定性处理方面阐释理由不充分。在定性时，有的未能突出反映审理与调查认定事实的分歧及争议的焦点，未能反映各自的意见及根据，对错与非错、此错与彼错的认定理由阐述比较肤浅，缺少必要的逻辑推理和说理论证；在量纪处理时，忽视了对从轻、从重、减轻、加重等法定和酌定情节的认定和说理，数错合并时，忽视了对适用合并处理的具体规则、想象竞合的处理原则和法条竞合的适用原则的理由阐释。

（二）  处分决定严谨性方面存在的主要问题

一是制作主体不清，有的以批复代决定。表现在“对党员的纪律处分，必须经过支部大会讨论决定，报党的基层委员会批准”的理解上，有的认为根据党章第四十条的规定，必须由支部大会讨论并以支部名义作出处分决定，由受审查党员签署意见后，经基层纪委审批或者基层纪委呈报基层党委审批，基层纪委或者党委只能下达处分批复，无权制作处分决定。

二是文书结构不够严谨，格式不够规范。虽然中纪委监察部案件审理室在《纪检监察常用审理文书格式》中对处分决定书的格式内容及要求都有较明确的规定,但在实际制作中, 有的处分决定层次不够清晰、结构不够完整、格式不够规范，如标题格式不规范，在给予开除党籍处分和行政处分的处分决定书的标题中，受处分人姓名后加“同志”；有的处分决定将叙述违纪事实、处理决定以及法规依据一个段落到底，叙事中间有结论性语言，结论中间又叙述违纪事实；有的没有结束语，不写明处分决定的生效日期、申诉权、救济途径和期限。

三是事实描述不够准确，含义不够清晰。有的处分决定没有叙述违纪行为的要素或者叙述不全，以致在处分决定中看不出被处分人对违纪行为和违纪结果的发生负有何种责任；有的将本是个人违纪的事实，描述为单位违纪，将本是单位违纪的事实，描述为个人违纪；有的没有围绕违纪要件描述，如：诽谤错误，只描述如何捏造，不描述如何散布，或者只描述如何散布，对散布的事实是否是捏造的不加描述；有的忽略了主观故意的描述，或将误认为是真实的事实进行散布的，描述为明知散布的是捏造的事实；某些处分决定在文字表述、遣词造句方面不够准确，有的词不达意，有的可能引发歧义。

四是处理结论不够明确，依据不够正确。有的处分决定对认定违纪行为的性质以及认定错轻或者错重的结论不明确。如定性方面，一些错误以“情节较重”为要件，处分决定中不明确属于“情节较重”或者“情节严重”，将直接影响是否构成错误或者构成何种错误的认定；量纪方面，对给予撤销党内职务处分的，有的未写明是撤销党内一切职务还是某个职务。有的处分决定在条规引用时存在错引、漏引或者多引的问题，如被处分人有多个违纪行为的，只引用了其中一个条规；数错合并的，未引用合并处理条规，法条竞合的引用了多个条规；有的多引了解释性条款；对涉案违纪款物作出收缴决定的，不引用收缴的法规依据。

三、审理报告说理性和处分决定严谨性规范问题的设想

审理报告说理性和处分决定严谨性，是对审理文书的改革和创新，必须针对传统审理文书中暴露的问题，认真研究解决，完善和规范文书制作，从而推进审理文书改革的规范化建设。

（一）  关于审理报告说理性

增强审理报告的说理性，要坚持以事实为依据，以证据为核心，以法纪为准绳，进行认真辨析和有效说理。重点应注重完善和规范五个方面：

一是叙事全面客观。应当把审理认定的每个违纪事实发生的时间、地点、起因、情节、造成的后果以及有关人员的责任等全过程表述清楚，反映案件的来龙去脉和基本事实；对从轻、从重、减轻、加重处分的情节，也应当全面反映。对审理认为不能认定或不作为处分依据的事实，应当叙述并阐明理由；对与案件检查部门认定不一致以及与被调查人主张不一致，可能影响案件处理的其他事实部分，也应当作出说明。

二是论证系统充分。在对证据进行系统列举，将每份证据的来源、所证明的事实做出准确概括的基础上，对证据的真实性、合法性和关联性进行综合分析，作出对案件事实的判断。对查、审双方对违纪事实认定存有异议的案件，可以采用“归纳分析法”，围绕有争议的事实详细列举证据，并对证据进行分析、论证，既突出争议事实的矛盾焦点，也要进行逻辑判断，增强认定证据的说服力。对被调查人（助辩人）对违纪事实有异议，提出申辩（辩护）意见的，应针对申辩（辩护）意见的采纳与否进行说理论证。

三是建议合理恰当。要结合证据情况，围绕违纪构成要件，对行为人的主观心态、客观行为、侵害客体和造成的后果进行分析，判断行为人的是非过错和责任大小，并在论证错与非错、此错与彼错、一错与数错的基础上，阐明适用条规的理由；要综合分析有关量纪情节，加强对法定和酌定情节的论证和说理；要在综合全案的基础上对涉案款物、涉案人员提出处理意见、建议并说明理由和依据，对不属于纪检监察机关受理范围的，应当建议移送有关部门依法处理。

四是程序手续合法。要如实、完整地反映案件的办理程序，尤其是采取调查措施、暂扣财产、委托鉴定、征求意见等情况。对程序和调查行为方面存在一定瑕疵，手续材料不够齐全的，应通过建议补充、补办和完善有关手续，使之趋于合法；对因明显违法取得的证据应予以排除；涉案款物暂扣、收缴、责令退赔等情况要与被调查人核对一致，依法处理；对需要按党纪政纪处分审批权限和干部管理权限报批的案件，要明确具体的报批机关。

五是行文详略适当。对案情简单、性质轻微、行为人认错服处的案件，在保证案件质量的前提下，审理报告的制作可以简明扼要，不必片面追求说理性；对有重大影响、社会关注度高的案件，应当突出说理性；对疑难、复杂、有争议的案件，应围绕主要事实、主要情节和矛盾分歧所在，用证据推定事实，靠事实确定责任，依条规认定性质，提出有说服力的处理意见；对司法机关已作出生效判决、裁定、决定的案件以及行政机关已作出生效处罚决定，并经核实后的案件，在认定事实、情节和性质时，审理报告可以直接引用，也可以依其概括。

（二）关于处分决定严谨性

处分决定严谨性，要以处分决定制作的合法性为前提，包括制作主体法定、制作于法有据、正确适用实体法、符合法定程序。同时，重点应注重完善和规范五个方面：

一是结构严谨，格式规范。就是在结构布局上要精细严密，脉络清晰，层次和段落间契合有序、贯联紧密；在文书格式上要完整规范，绝不能随意去留，以保证文书的完整性与统一性。应按照《纪检监察常用审理文书格式》中对处分决定书的基本格式内容及要求，进一步完善首部（包括版头和发文字号）、标题、正文（包括被处分人基本情况、违纪事实、处理决定及法规依据、结束语）、尾部（包括署名，成文日期，印章，主题词，主、抄送机关及人员，印制版记）四部分的制作规范。

二是语言精练，表意精确。处分决定书是一种程式化文书，语言要求准确规范，解释单一，言简意赅，通俗易懂，绝不能模棱两可、似是而非。语言精练，就是要求用最少的文字表达全面的内容，精练是在把意思表达清楚的前提下说的，即语言简洁、意思完备，如果意思表达不周全，或缺漏必要的词语，这不是精练，而是粗疏；表意精确，就是要求意思表达准确、具体、单一，不引发歧义。这样才能全面准确的反映调查结果和处理结论，为处分决定的执行提供最便捷的条件。

三是叙事清晰，客观全面。处分决定书中的违纪事实，是指经过纪检监察机关审定的、作为处分依据的违纪事实。叙述违纪事实时，应根据违纪构成要件，抓住基本要素和关键情节，完整、客观、准确地将违纪行为发生的时间、地点、起因、情节、后果以及被处分人应负的责任等内容表述清楚。如果被处分人具有从轻、减轻或从重、加重处分，应当写明。违纪事实中如果有涉及党和国家秘密或其他不宜公开的内容，不应详加描述，应主要围绕被处分人的违纪行为概述事实经过。要求用词准确、逻辑严谨、详略得当、符合法规要求，切忌渲染夸张。

四是结论明确，公正合理。处分决定的结论应当按照违纪构成要件，以概括、规范的用语写明违纪行为的性质、危害的程度、应负的责任，结合影响量纪的法定情节和重要的酌定情节，决定给予的处分种类和涉案款物处理的法规依据；对给予撤销党内职务处分的，要写明是撤销党内一切职务还是某个职务；对给予留党察看处分的，要写明留党察看期限一年或二年；对给予行政撤职处分的，要写明撤销的具体职务。对最终决定或经过上级机关批准后生效的处分决定，应写明最终决定或批准的机关及时间，处分决定生效日期，申诉权、救济途径和期限也应一并写明。

五是引用法规，准确恰当。引用法规应当按照准确、具体、完整、有序的要求列明。准确，就是要求引用法规与违纪事实的认定相一致；具体，就是要求引用法规应详细列明条、款、项；完整，就是要求应该引用的法规条文必须引全，不能缺漏；有序，就是对应违纪事实，按照先实体后程序，先定性后量纪，先重错后轻错，先定性量纪后涉案财物等其他事项处理的顺序列明；在引用与量纪情节有关的条文时，应当按照条文的先后顺序列明。如受处分人已被判处刑罚的，在党纪处分决定中只引用《中国共产党纪律处分条例》第三十条，在行政处分决定中只引用《行政机关公务员处分条例》第十七条、《事业单位工作人员处分暂行规定》第二十二条即可。(江阴市纪委  沈  斌)