工商部门监管流通领域商品质量问题探讨

我国是一个行政法比较发达的国家。作为综合性执法机关的工商行政管理部门，又是众多的行政执法部门中执法最多的一个部门，工商部门如何在执法实践中把握好法所赋予的职能，理解好法的精神，改革和创新执法方式和手段，努力提高执法技能和技巧，不断强化执法力度，切实加强流通领域商品质量监管，是当前亟待研究的重要课题。笔者试就工商部门加强流通领域商品质量监管做些探讨。

一、工商部门流通领域商品质量监管职责与任务

1、流通领域商品质量监管的概念

一是流通领域的概念。流通是与生产相对应的。流通领域指的是商品生产后，从生产环节进入消费环节的全过程，包括商品仓储、运输、销售等。这里的销售包括服务领域商品的提供和使用。商品只要完成了制造、加工等生产过程，销售或即将销售就应当是进入了流通领域，直至该商品达到最终的消费者或使用者。

二是流通领域商品质量的概念。从保护消费者权益出发，法律上所说的商品质量，包括商品的外在质量、商品的内在质量和其他足以影响消费者或使用者对商品特性、特征认知的相关内容。

三是流通领域商品质量的监管。商品质量监管指的是工商部门通过法律和行政手段，不间断地察看督促经营者及其经营活动，确保流通商品的质量控制在合法、合格范围内，以维护市场秩序和消费者权益。

2、工商部门对流通领域商品质量的监管职责

关于工商部门的监管职责，《产品质量法》作出了明确规定。一是《产品质量法》授权工商部门负责受理并处理消费者对商品质量问题的申诉。《产品质量法》的这一规定与《消费者权益保护法》的规定是一致的。二是对违反《产品质量法》的违法行政处罚权。工商部门对商品质量违法行为具有如下处罚权：a、在广告中对商品质量作虚假宣传的，工商部门依照《广告法》的规定处罚。b、吊销营业执照的处罚由工商部门决定。c、依照其他法律、行政法规的规定查处一些特殊商品的产品质量违法行为。三是赋予工商部门对涉嫌违反《产品质量法》的行为可以依法实施强制检查和采取必要的查封、扣押等强制措施。这为工商部门查处违法行为、打假治劣提供了锐利的法律武器，从手段和措施上保证了《产品质量法》的贯彻实施，提高了行政执法的效率。

3、工商部门对流通领域商品质量的监管任务

《产品质量法》赋予工商部门监管流通领域产品质量的任务主要有三项：一是打假。当前主要是打击三种经销行为：a、在产品中掺假使假，以假充真；b、以不合格商品冒充合格商品；c、伪造或冒用他人厂名、厂址，伪造或冒用质量认证标志。二是打劣。当前，市场销售的劣质商品主要有以下表现形式：a、销售不符合保障人身健康和人身财产安全的国家标准、行业标准的商品，即不合格商品；b、销售国家明令禁止并停止销售的商品，如毒鼠强等；c、销售失效变质商品，如已过保质（有效）期、腐烂、霉变的商品；d、销售无产品质量检验合格证明，无中文标明的商品名称、生产厂名、厂址、无生产日期和安全使用（失效）期，无应当标明的产品规格、等级、主要成分和含量，无应当标明的警示标志等“五无”商品。三是打诈。打诈是指各种利用虚假手段做出不符合实际的宣传，以欺骗消费者的行为。商品质量应当是质与量的统一，销售产品，不仅要求保质，而且要求保量。这就要求工商部门在监管商品质量上，不仅要监管商品的质，也要监管商品的量。监管商品的质，主要是打假、打劣；监管商品的量，则应打击经销商品中存在的短斤少两、短尺少寸等欺诈行为。

二、流通领域商品质量监管中存在的问题与原因分析

我国加入WTO后，工商行政管理面临着新的形势和任务，工商部门的监管领域、监管对象和监管方式都发生了很大的变化，而目前工商部门从思想观念、队伍素质，到执法体制、执法手段、执法水平等方面还不能完全适应形式发展的需要。市场主体的多元化、市场行为的复杂化和市场范围的全球化都给工商行政管理工作提出严峻挑战。由于诸多因素的影响，流通领域商品质量监管工作还存在一些不容忽视的问题。

一是地方保护主义严重。当前假冒伪劣商品之所以屡打不绝，很大程度上是地方保护主义作祟带来的恶果。一些地区、一些部门保护主义思想严重，甚至少数人与违法分子内外勾结，充当“保护伞”。有些地方党政负责人不能正确处理商品质量监管与发展地方经济的关系，对商品质量监管敷衍塞责，甚至包庇纵容。工商部门执法人员一组织检查，他们就以营造企业宽松环境为由，横加干涉。倘若不顾“劝告”，执意监管，他们就组织人大代表、企业负责人等对工商部门进行检查评议。工商部门实行省以下垂直管理后，地方保护主义变得尤为突出。

二是企业内部质量管理滑坡。部分地区为了加快发展，出台了不少优惠政策，鼓励创办经济实体，开办企业。但是由于企业管理经验不足，生产工艺落后，商品质量得不到保证，造成流通领域的商品合格率大大降低，甚至是次品或伪劣商品。

三是假冒伪劣商品销售屡禁不止。目前诚信经营的市场环境尚未形成，制假售假花样翻新，欺诈技巧复杂多变，鱼目混珠现象严重。甚至一些大型超市也存在着进货渠道不明、商品质量低劣的问题。这些现象，损害了消费者权益，引起了人民群众的强烈不满。

四是监管职能不到位。国务院明确流通领域商品质量监督管理由工商部门负责以来，特别是2003年8月1日开始实行的《河南省产品质量监督管理条例》将流通领域的监管权力赋予工商部门后，全省各级工商部门及时调整工作思路，大胆改革监管体制，锐意创新方式方法，市场秩序有了很大改观。但是，由于流通领域的广泛性、商品种类的多样性、经营主体的复杂性和经营行为的不稳定性，加之当地市场发展服务中心的“干扰”，造成工商部门监管职能不到位，或者说，没有完全到位。

产生上述问题的原因是多方面的，根据多年的行政执法工作经验，笔者认为主要有以下五个方面的原因：

1、执法理念束缚。在国务院明确划分流通领域与生产领域商品质量管理职责后，工商部门在查处涉及商品质量问题的有关案件中，由于受传统执法理念的束缚，经常有意无意地避开适用《产品质量法》中的有关条文，而更习惯于运用《反不正当竞争法》、《商标法》和《消费者权益保护法》等法律开展监管执法活动，造成有法不依、执法不严、违法不究、用法不准、处罚不力等。

2、不正之风干扰。社会上的不正之风对流通领域商品质量监管工作影响很大。工商执法人员辛辛苦苦查办的案件，各方面打电话的、写条子的、前来说情的接踵而至，有些根本顶不住，挫伤了执法人员的积极性，造成难以秉公执法，在一定程度上对假冒伪劣商品的泛滥起到了推波助澜的作用。

3、监管力量薄弱。工商系统垂直后，基层工商所多的只有五、六个人，少的仅有三、四人，而监管的范围广、辖区内主体数量庞大。现有人员整天忙于收费（市场发展服务中心与工商部门抢着收费的现象非常普遍且比较严重），根本顾不上或没有精力监管流通领域的商品质量。即使经济检查大队现阶段也只是对重点经营户和重点商品实行重点监管。

4、检测手段落后。工商执法人员识别商品质量及假冒伪劣商品，基本上还是依靠眼看手摸，借助积累的经验从简单的表面去观察，去识别。在实际检查、巡查中很难发现商品质量中的问题和假、仿冒商品。市场商品种类纷繁复杂，从柴、米、油、盐、酱、醋、茶到穿、住、行，服装、汽配、装修材料，此外还有农资、家电等等。监督检查的内容包括包装装潢、商品标示商标、广告、商品真假、欺诈经营、不正当竞争等等。执法人员在实际工作中无法辨别真假。

5、监管机制不健全。这几年工商部门虽然在打假、打劣、打诈等方面下了不少功夫，但在监管过程中由于重行政处罚轻制度约束，重专项行动轻标本兼治，往往集中行动过后，制假售假行为又沉渣泛起，防不胜防，流通领域商品质量监管任务依然十分艰巨。这既有商品经营者对暴利无限追求的原因，更重要的是制度约束力不够、打假维权机制不健全。

三、加强流通领域商品质量监管的建议与对策

随着时代的发展和经济形势的变化，传统的监管方式已不能适应新形势下打击违法行为的需要，工商执法人员应当与时俱进，改革和改进流通领域商品质量监管方式和监管手段，建立和完善流通领域商品质量监管的长效机制，提高监管效能。

1、全面学习贯彻《产品质量法》

《产品质量法》是商品质量监管领域的主体法，是工商部门查处流通领域商品质量案件的主要执法依据，更是工商管理人员应该掌握的监督管理手段。《产品质量法》确立了严禁生产、销售假冒伪劣商品的法律制度、法律规范和法律责任，同时规定了对制售假冒伪劣商品违法行为的严厉处罚手段，对打击制售假冒伪劣商品违法行为，维护市场经济秩序有十分突出的作用。工商部门要采取举办专题培训班、组织知识竞赛、召开研讨会等形式，不断加深执法人员对《产品质量法》的理解和认识。要根据职责分工，制定加强流通领域商品质量监管的具体措施和办法并组织实施，切实加大《产品质量法》执法力度。同时，根据商品质量监管工作需要，制定完善《产品质量法》的相应法规，依法对流通领域商品质量实施监督。

2、改进流通领域商品质量监管方式方法

一是抽检法。通过科技手段，对商品质量进行抽样检验，是甄别商品质量好坏最具权威的方法，是认定违法行为的权威依据。①抽检的商品具有重点性。主要抽检三类商品，a、可能危及人体健康和人身、财产安全的商品，如食品、药品、医疗器械、易燃易爆商品等；b、消费者、有关组织反映有质量问题的商品，主要指假冒伪劣商品等；c、重要的工业商品，如农药、化肥、种子、建筑材料以及烟草等。对这三类商品质量，应当经常进行抽检，加强重点监督。②抽检的程序应当具有规范性。当前，应当建立统一的抽检标准和工作程序，以保证抽检工作的公正、有效、具体检验工作，工商部门可以选择依法设置和依法授权的商品质量检验机构承担。③抽检的结果应当具有公开性。公开商品质量抽检结果，是对商品质量最有效的监督。每次抽检的结果，不管质量优劣，均应予以公示。公示合格商品和合格商品的生产、经营者，可以增强消费者的购买信心；公示劣质商品和劣质商品生产、经营者，既可使消费者免于上当受害，又可将劣质商品赶出市场。

    二是群众举报法。凡有商品交易的地方，就难免有问题商品。监督商品质量如仅仅依靠工商执法干部，是远远不够的，只有充分发动广大群众，调动广大民众监督举报的积极性，才能有效地制止商品质量中的“假”“劣”“诈”问题。①要健全12315举报投诉网络，覆盖到城乡村镇，便利群众举报；②要加强与“110”的联动，疏通和扩大举报渠道，切实维护消费者的合法权益；③设立举报奖励制度，对举报属实的，要给予一定的物质奖励和精神鼓励，注入申诉举报的物质动因。

三是联手打假法。工商部门要发挥生产企业掌握案件线索和识别辩假的优势，开展与企业联手打假维权行动，进一步健全“打假维权网络”，把其产品被严重假冒的名优企业纳入协作网络。一方面，可使企业及时掌握市场假冒商品的行为特点、制假手段、假冒地域等，以便及时运用科技手段防假防冒，确保自己商品市场信誉和市场占有率；另一方面，企业对假冒自己的商品独具慧眼，便于工商部门打狠、打准、打及时。据有关资料介绍，国外很多知名企业都十分重视对自己商品的市场保护。有的专设打假机构，同警方配合，向假货集中地区派出大量的侦探，明察暗访，在掌握了造假企业的货源和幕后经营者，请律师协同执法部门查处侵权案件，端窝打点；有的为了打击仿冒者，不惜代价将自己商品生产模具一次性销毁，推出高档商品，并通过媒体发出警告，使仿冒者措手不及，沦为垃圾商品。这些有益的做法，值得我国企业学习、借鉴。

四是专项整治法。工商部门进行市场专项整治应突出节日食品饮料市场治理、春耕秋播期间农资市场治理、涉及人民群众生命财产安全的家电、汽配、装饰材料、化妆品、器械、建材、药品等市场治理、名特优商品的市场保护，达到保健康、保稳定、保农民利益、保农业生产、保人身安全、保名特优商品的目的。同时，工商部门在监督管理活动中发现或经群众举报查实的商品质量违法行为，应当依据有关法律、法规处以行政处罚，这是实施商品质量监管的有力措施。

3、切实履行流通领域商品质量监管职能

一要准确、恰当运用法律。目前对于生产经营者商品质量行为的规范，不仅《产品质量法》作出了规定，而且《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》、《投机倒把行政处罚暂行条例》、《广告法》、《商标法》等诸多法律都作出了相关规定，可以说是法律竞合比较集中的领域，而且工商部门同时又是这些法律、法规的主要执行机关。准确、恰当地适用法律，是工商部门正确履行流通领域商品质量监管职能应当注意和研究的问题。在查办有关案件时，除了应当遵循“特别法”优于“一般法”、承担“民事赔偿责任”优先于承担“罚款、罚金”行政和刑事责任等原则外，更重要的是要在准确把握立法原意和法条的适用条件、认真分析案件事实与情节的基础上，准确定性，正确适用法律。

二要不失职、不越权。工商部门应当严格依照有关法律法规的规定，履行流通领域的商品监管职责。工商部门如有包庇、放纵产品质量违法行为的，将依法追究主要负责人的法律责任；对包庇、放纵违法行为或其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的工商人员，将依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。工商部门在流通领域商品质量监管中发现的不属自己管辖的案件，应依法移交有权机关处理；对涉嫌构成刑事犯罪的案件，要坚决按照有关法律、法规和程序及时移送公安机关处理，不得以罚代刑。

三要加强协调配合。商品质量监管是一项涉及多个管理部门、与经营者、消费者利益密切相关的工作。工商行政管理人员既要“种好自己的责任田”，又要在商品质量监管过程中，破除“工商一家包打天下”的错误思想，牢固树立部门协作意识。在办理商品质量监管案件时，注意将生产领域与流通领域区分开来，除依法对经销不合格商品的单位或个人予以查处之外，发现确属企业生产环节引起的商品质量问题，应及时将有关生产企业移交质检部门另案处理。要充分发挥12315投诉举报网络和市场巡查的作用，及时发现案件线索。要协调新闻媒体的力量，充分发挥舆论监督和媒体宣传的作用。工商打假维权必须借助新闻媒体的力量，向广大人民群众宣传打假成果，介绍识别假冒伪劣常识，引导消费者学会识假和维护自身合法利益。同时，新闻媒体要发挥信息快的优势，通过舆论监督的手段，发现和曝光制假售假行为，从而督促相关职能部门，切实履行职责，起到为消费者保驾护航的作用。

4、完善商品进入和退出市场监管机制

一是建立商品进入市场的备案制，即实行商品的市场准入制。通过合格商品进入市场的准入机制，优胜劣汰的市场竞争机制净化市场环境，为广大人民群众创造一个健康、安全、宽松、有序、诚信的消费环境。对于工商部门来说，这是一项庞大的、长期的系统工程，要树立逐步推进、长期作战的思想。二是建立不合格商品市场退出机制。继续完善流通领域商品质量的检查工作，凡是不合格的商品，商家可以拒绝进货，还可将已经进货的不合格商品及时退回或交工商部门处理，从而充分发挥经销商的主动性和自觉性，既维护经销商的权利，又能有效地控制市场商品的质量。三是建立企业信誉档案和不良行为公示制度。通过网络平台和数据库的整理，对经销不合格产品的企业进行信誉情况记录。加强企业信用体系建设，对拒不执行商品质量进货验收和管理制度的经营者，及时提出警示，责令改正，并视情节轻重在适当范围内予以公示。通过商品的市场准入、退出和不良行为公示制度，运用现代化的高科技手段，使流通领域商品质量的监管前移，改被动型监管为主动监管，改以打为主为以防为主、打防结合，执法人员、经营者、消费者三方共同对商品质量进行动态把握，使市场流通的商品质量能够得到有效控制。

5、打造一支素质优良的商品质量监管队伍

“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”①作为全面承担流通领域打假和商品质量监管工作的工商部门，队伍整体素质的高低，成为做好这项工作的关键。一要更新监管理念。执法人员要主动学习有关法律知识和政策法规，在学习中不断更新观念、方法、手段，以适应新形势下的流通领域商品质量监管。二要增强政治责任感。执法人员要坚持立党为公，执法为民，忠于职守，勤奋工作，乐于奉献。三要创新工作方法。“实践没有止境，创新也没有止境。”②因循守旧、墨守成规，只能囿于所有，止步不前。做好流通领域商品质量监管工作，必须不断解放思想，大胆创新，做到与时俱进，从而用改革创新的精神研究、面对和解决监管流通领域商品质量面临的新情况、新问题，不断探索出商品质量监管的新途径、新办法。四要改进检测手段。要在“不设机构”的前提下，综合运用《商标法》、《产品质量法》以及名优产品认定办法等有关规定，制订出一套能够适应流通领域商品质量监管特点的监管程序与检测手段。同时，针对流通领域的特殊保护商品和容易出现假冒伪劣行为的商品，发布统一的检测标准、设计制式检测工具，以利于强化流通领域商品质量监管力度，树立工商执法权威。五要严肃工作纪律。执法人员要做到“忠于职守，勇于负责，清正廉洁，执法如山”，坚决杜绝办人情案、关系案现象，对通风报信，从中作祟，破坏“打假”行为的单位和个人，要追究其行政责任乃至刑事责任。