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去年12月，浙江省财政厅出台《关于实施省级专项性一般转移支付管理改革的通知》，要求在全省范围内全面推开这项改革。 熟悉财政工作的人都知道：一般性转移支付，具有财力均衡作用，但贯彻落实上级政府施政意图的功能较弱；专项转移支付，可以实现特定的政策目标，专项资金具有较高的灵活性，但也存在地方政府配套压力大，专项项目设置“多、小、散”，不利于地方财力的统筹，执行进度慢，效益难以充分发挥等问题。 两种转移支付方式各有优缺点，如何克服弊端，扬长避短，促进基本公共服务均等化和保障政府出台的重大政策贯彻落实的双重目标实现，对进一步完善财政转移支付制度提出了新的命题。 基础：精心制定分配方案 “制定分配方案是这项改革的基础和前提。”省财政厅行政政法处处长楼梅芳介绍说，首先是要改变分配办法：改变以往专项资金要求申报项目的办法，根据各市、县（市、区）对经费保障的努力程度、业务工作量和管理绩效等情况，采取因素法分配。 其次是明确使用方向：在资金分配时不定具体项目，但明确使用范围和方向，由市县财政和相关部门在规定的使用范围方向内根据实际情况，落实到具体项目，并报省财政厅备案，确保专款专用。 “比如，办案（业务）费必须用于政法系统办理各类案件（业务）所需，业务装备费必须用于政法机关购置各类业务装备支出，不得用于购置非业务固定资产、人员经费等。”省财政厅行政政法处副处长童黛铭强调说。 楼梅芳说，另外两个方面也很重要，一是改变了以往专项转移支付要求市县配套的做法，将这部分资金纳入一般性转移支付，列入财政年终结算，由市县财政纳入同级行政政法机关部门预算，按指定用途统筹使用；二是强化财政部门的资金管理职能，由财政部门一家下达资金分配文件，同时抄送省级和各市县行政政法部门。 与此同时，浙江省财政还要求整合和规范专项转移支付资金。除一次性、突发性以及为中央补助具体项目配套的省级专项转移支付资金外，省级各部门原则上要将本部门现有专项转移支付资金整合成一个专项性一般转移支付项目。鼓励先行整合的部门，其改革推进情况作为部门预算和转移支付预算安排的重要依据。 对此，楼梅芳举例说，为进一步发挥资金合力和导向作用，对政法四部门除了中央补助和省配套的办案（业务）及业务装备费外，2010年整合了6个专项，2011年又整合了7个专项，最终归并整合为一个部门一个转移支付项目，实施因素分配法的资金量由2007年的2.6亿元，提高到2011年的21.2亿元。 “每年按照预算编制要求在‘二上’以前，省级各部门要向省财政部门提出下一年度资金分配因素的量化指标、权重系数和公式等建议，省财政部门审核后再与省级有关部门商定分配办法。”省财政厅总预算局副局长章启诚介绍说，预算经批准后，省财政在1个月内按照确定的分配办法分配下达资金。 他强调，确实必须的，可以在分配市县的资金预算内，按照轻重缓急顺序在项目库中选取并同时下达补助项目和指标；也可以在分配下达资金后，要求市县上报具体实施项目进行备案。 专项性一般转移支付资金是否纳入提前预告范围？对此，章启诚解释说，省财政厅规定，年度间分配结果相对固定的资金，省财政第一次下达分配文件后，以后年度不再行文，自动作为提前预告数。根据政策要求和分配办法，每年分配结果会有变动的专项性一般转移支付，也要在每年12月底前按其资金规模的一定比例提前预告市县，作为下一年度转移支付资金，并逐步提高提前预告的比重。 核心：科学设计因素权重 资金分配方案设计之后，根据什么来分配资金？浙江省财政厅借用了一般性转移支付中的因素分配法来进行资金分配。“这样，科学设计因素及其权重就成为整个改革中的重中之重。”章启诚强调说。 “在设计分配因素的问题上，我们公安厅是高度重视的。”省公安厅后勤处处长张征宇告诉记者，省公安厅后勤处主动与省公安厅各业务部门沟通，尽可能全面、系统地掌握影响因素，通过认真分析、仔细排查，最终确定民警实有人数、刑事案件立案数、治安案件立案数、考核评定结果、地方财力系数和资金绩效管理等作为分配因素。 对此，楼梅芳强调说，上述因素的设置，既能代表公安业务工作，又能客观反映因素与经费支出的动态比例关系，对人数多、案件工作量大、考核出色、资金管理优秀的单位能分配到更多的资金，反之则分配到较少的资金，实现了“只要努力就有收获”的分配导向。 因素的选取有两种模式：一种是按特定因素进行分配，对于具有特定用途的专项资金，以切块方式按单设的特定业务因素和权重进行分配；另一种是按普遍因素进行分配，一般采取业务工作量、市县财力状况、机构人员情况、工作绩效考评情况、财务管理考评情况等作为分配因素。 章启诚说，因素和权重并非一成不变，可根据每年的中心工作和重点工作调整、各地业务情况变化和管理需求的改变而进行适时调整，体现因素分配法转移支付机制的灵活性。 “比如政法系统办案经费因素设计中突出的是业务工作量因素，适当提高工作量的权重，而业务装备费突出的是人员因素，适当提高人员因素权重。”楼梅芳解释说，2011年为促进政法系统重点工作的贯彻实施，将特警建设、刑事技术建设、“清网行动”等重点工作纳入了分配因素。 “同时，我们还会根据实际情况进行综合平衡微调。”楼梅芳告诉记者，为保持资金分配数额的总体平衡，防止市县之间、年度之间补助的大起大落，我们会参考上年分配额设定相应的倍数控制线。 楼梅芳举例说，比如在工商行政管理专项补助分配中将分配金额控制在上年的80%-120%之间（剔除上年的调整因素后比较），即不足80%的，调增到80%，超过120%，调减到120%。对按因素法计算的分配额进行适当微调，以满足正常业务的延续性需求，确保改革平稳过渡。 同时，省财政厅要求：为体现资金分配的均等化效应，在资金分配因素中突出财力系数，即将财力系数提取作为一个单独因子，乘以其他因素与权重乘积之和，提升财力系数的作用，进一步向欠发达地区倾斜；为提高基层基本公共服务供给能力，确定市县补助限制比例，如政法补助在以因素法计算出补助数额后，按照市级补助不超过分配资金总额20%的限制比例进行调整，力争向基层倾斜；实行提前下达：2010年按下一年度资金20%的比例提前下达给市县，2012年将提前下达比例提高到50%以上，这样既有利于地方统筹资金，同时也相应加快了预算执行进度。 保障：监督检查追踪问效 在龙泉市财政局的一间会议室内，龙泉市财政局和该市公检法司部门的相关负责人正在分别介绍各自政法经费使用自查情况，内容涉及本单位财政转移支付资金的使用情况、存在的问题和整改措施。 “本次检查结果将会直接影响明年的转移支付资金分配。”本次检查组组长、省财政厅行政政法处副处长姜建成对记者说。记者参加了检查组进行的这次检查。检查组由浙江省财政厅行政政法处、省公检法司系统等一行9人组成。检查对象是浙江省龙泉市的财政、公检法司等部门。 会议发言完毕后，开始查账。记者注意到，在会议室靠近墙壁的一侧，堆放着一个个硕大的纸箱。 “好大的工作量啊！”记者好奇地掀开一个纸箱，只见一摞摞原始单据捆扎得十分齐整，码满了纸箱。 “他们都是多年的查账老手了，这些工作量不算什么，任何漏洞都逃不过他们的眼睛。”一旁的姜建成一边拿着账本给记者看，一边告诉记者，查账由他们检查组人员亲自做。 这项检查工作已经成为规定动作。在专项性一般转移支付资金分配并下达后，浙江省财政厅相关处室会对资金的使用管理情况进行监督检查，并将上年资金检查结果应用于下一年度的资金分配中。 2010年和2011年，对2007年以来的专项转移支付资金（含专项性一般转移支付资金），每年都由浙江省财政厅行政政法处会同省级行政政法机关组成联合检查组，围绕行政政法保障政策的贯彻落实情况、预决算管理、资金财务管理、资金使用绩效、预算执行等方面，通过听取汇报、账册凭证检查、实地查看实物资产配置及使用情况，对市、县行政政法经费补助资金的使用管理情况进行检查考核。 “我们计划用三年时间把所有的县市都检查一遍，今年是最后一年。”楼梅芳说，对未按规定方向使用或未按中央、省政府政策要求落实保障责任，以及管理不到位或资金使用效益不高的地区或单位，责成有关部门及时纠正整改，并将检查结果作为工作绩效因子和财务管理因子列入资金分配因素，相应扣减或增加下一年度的资金补助。 楼梅芳说，对财政资金的科学化精细化管理是这项改革的一个重要目标。为此，行政政法专项资金改革从一开始就着手建设标准体系。 为了进一步提高专项资金分配的精细化程度，在改革之初，浙江省财政厅行政政法处从标准化、规范化着手，建立了公用经费定额和业务装备配备等标准体系，确保经费能按照行政政法机关履行职能的需求落到实处。 2007年，行政政法处会同浙江省级政法部门制定了县级政法机关公用经费标准，按高于一般行政机关公用经费1倍以上的要求确定，县（市）最低标准为每人每年3万元，城区最低标准为每人每年3.5万元，并根据各地财力水平明确了各自达标期限，经省级政法部门考核，“十一五”末全省各县（市、区）已全部达标。 “在我们实施这项改革三年多的时间里，如果没有监督检查和追踪问效，那么专项性一般转移支付资金实现特定政策目标的功能可能会严重削弱。”在整个采访过程中，楼梅芳反复向记者强调这一点。 对此，浙江省财政厅要求省级各部门和财政部门要强化具体实施项目资金的使用管理。市县应严格按照规定和要求，结合自身财力，按轻重缓急的原则，组织、管理具体项目的实施，及时按项目计划和进度拨付资金；在收到省级专项性一般转移支付资金时，作为指定使用范围和方向的一般性转移支付收入，使用时按具体用途列报相应的支出科目。 |
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