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春秋时期管仲有言：地者，政之本也。 【内容摘要】近年来，由于国家的重视和支持，各种涉农的投资领域和建设规模不断扩大，土地价值、由土地派生的利益大幅提升，土地权属争议也随之越来越多。笔者接触较多此类案件，进行了粗浅的探析。土地权属争议有其自身的特点，形成原因很复杂，需要厘清认识，高度重视，及时 【关键词】农村 土地 权属争议 对策 土地是人类赖以生存的物质基础，是万物之母。土地问题，关乎民生，涉乎民计，维乎民意。“拉美教训”就是很好的警示。拉美国家在经济发展过程中，城市化步伐非常之快，但却漠视农民的土地权，最终导致大量农民失去土地而成为流民，从而加剧了社会严重的贫富分化，使国家长期陷于飘摇动荡之中。全国每年发生约5万起土地权属争议”[①]；[②]；广东省土地管理系统2001至2003连续三年共受理土地权属争议8026宗[③]。笔者多年来身处山区小县执业，日常业务接触到大量的土地权属争议案件，感触之余作了粗浅的探析。
权属争议的特征是，争议的土地权属不明确，土地所有权、使用权的归属处于不确定状态，争议双方都有各自的主张。调查处理土地权属争议，是指行政机关依法对因土地所有权、使用权归属而发生的争议确定土地权属，简称确权，是指依法对土地所有权或使用权进行确认、登记的行为。 二、农村土地权属争议案件的主要特点
农村土地权属争议，经常发生在村镇之间、村民小组之间，大部分涉及众多农户，为大多数村民所关注；农户之间的争议也往往举家出动，亲戚乡邻联动。经村委或镇的调处不能得到解决时一般都会上访。处理不慎，矛盾容易激化和升级，引发群体上访案件、群体治安案件。
土地权属争议案件，利益显现以后争执的激烈是其他案件无法比拟的。这些争议大多为村民内部矛盾、村民与村集体的矛盾，因碍于情面未点破或尚未点燃利益的“导火索”而暂时隐蔽起来，但随着时间的推移，矛盾越来越大，怨恨越积越深，最终对利益的追求会揭破人情的面纱而突然爆发。
农村土地权属争议，多形成于体制下放时期的八十年代初，分地、登记、发证等事件和行为，有的还要追溯到人民公社或者五十年代的土地改革时期。因年代久远，填证不规范，书面证据保存不好，知情的人证缺失，现场勘查也难以取证。这在农村山林权属争议问题上表现得尤为突出。
我国（五）行政诉讼中必有第三人参加。 三、农村土地权属争议的成因 土地纠纷越来越多，呈迅猛上升之势，究其原因，有着深刻的社会及历史背景：
近年来，我国对农业、农村和农民问题重视度达到了历史上从未有过的水平，对农业发展的支持也是空前的。每年的“中央一号文件”最能说明问题。2004年着重让农民减负增收，从“两减免、三补贴”抓起，推动了城市资源施惠农村的历史转变；2005年立足于使农业强身健体，以农业综合生产力建设为手段，开始打造农业的核心竞争力；年则是从推进新农村建设入手，强化对“三农”领域的全方位支持，更是以人为本地从乡风村容、社会文化事业以及民主管理等方面多管齐下，全面求解。从增加农民收入到提高农业综合生产能力，再到建设社会主义新农村，体现出中央对解决“三农”问题越来越清晰的思路，；其正是在这种大环境下，我国的农业、农村也得到了很大发展，土地效益一路攀升。
我国建国以来，土地制度历经变化，一直处于不稳定状态。短短50余年，历经了农民土地所有制和土地集体所有制两大阶段，从建国伊始的土地改革运动，实现了中国农民梦寐以求的“耕者有其田”，从而确立了农民土地所有制；接下来是互助组运动，1953年开始初级合作社运动，农民以土地入股进行集体经营；1956年上升到高级合作社，取消了土地入股分红，剥夺了农民的土地所有权；六十年代在全国确立了人民公社制度，导致了农村土地产权关系大混乱。直到改革开放，施行家庭联产承包责任制，采取土地所有权和经营权分离的制度，成为了中国农村土地产权制度演变过程中的一个重要里程碑，实现了“集体所有、农户经营”。但是因为 “政农不分”的中国特色，实施过程中农民的自主经营权受到严重限制，在土地分配上也缺乏规范的程序，且经常对土地进行调整。历史的原因造成了我国农村土地现状的混乱局面。 （三）法律和政策不连贯，衔接不协调，是农村土地纠纷产生的法制性原因。 （四）土地登记不规范、发包程序不合法，以及地方政府职能错位是纠纷产生的体制性原因。违反民主议定原则的现象很普遍，几乎没有按《农村土地承包法》规定的原则和程序办理承包，严格来讲这些土地承包合同都是违法的。 （五）对土地的不同类型的投入和补贴，推动了农民利益分化，是土地权属纠纷产生的结构性原因。 （六）基层组织涣散及其社会控制力弱化是农村土地纠纷产生的社会性原因。我国人多地广，土地类型复杂，荒山荒地较多，土地现状形式多样。随着人口增长、土地的减少、经济的发展，各种投资主体对土地的投资增多、投入加大，荒山荒地、闲置空地被逐渐开垦种植、开发经营，更多的是被征收征用，土地收益和利用价值明显升高。因疏于管理、随意发包造成土地利用管理混乱的现象，伴随着社会进步和普法工作的开展，农民土地与地产的主人翁意识、法制观念、自我维权觉悟大大提高，各方出于保全利益的现实需求，日益对立，产生的矛盾越来越大。干部群众重新审视，对土地收益有了更加深刻的认识。这种情况下，土地现状与法律界定、合同约束、权利凭证保障相脱节，致使农村土地权属争议频繁发生。
④（一）新时期必须高度重视土地产权管理
土地市场是社会主义市场经济体系的重要组成部分，明晰、稳定的土地产权是土地市场的基石，是土地市场健康发展的保障，是社会主义市场经济体制法制化、稳定化的需要。随着我国市场经济的逐步建立和完善，土地的价值属性越来越凸显，土地的权利意识越来越强烈，要求依法明确土地产权的愿望越来越迫切。土地产权管理主要包括土地确权、土地权属争议调处、土地产权制度研究等内容。要改变过去只重视土地的资源属性和使用管理，而忽略土地的资产属性和产权管理的片面的计划观念与做法。土地权属争议一方面影响了权利人正常地行使其土地所有权、使用权，另一方面也给地方经济社会发展造成了一些不稳定的因素。因此，必须高度重视土地产权管理工作。
（二）及时确认土地权属的重要意义及其作用
3五、解决农村土地权属争议的对策
旨在进一步提高村两委成员及村民的守法意识和合同意识，特别是土地管理意识，规范农村土地的发包、转包、流转、抵押等法律行为。 （二）政府详查土地，明确土地权属。
土地纠纷解决方式有调解、确权和诉讼，农村土地承包合同纠纷中还有仲裁方式。调解作为其中的一种，应大力加强和进一步提倡，它可以融入各种纠纷解决机制，贯穿于各个阶段各个环节之中。还有一种少为人重视的方式，虽不属于纠纷解决机制，但其效果不能低估，那就是接待咨询。司法机关、政府及其部门、以及我们法律服务机构，不论是在日常工作还是具体办案过程中，都在经常接受农民群众的相关咨询。依法、客观、准确地提供法律与政策咨询服务，对于及时化解矛盾消除隐患有时也可以收到预想不到的效果。 （四）着重强化县镇两级政府从事土地权属争议确权工作的人员、机构与制度建设。
、实体规范的适用
第一，《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《若干规定》）是目前土地确权方面的专门规范。1995年原国家土地管理局发布，此前为年《关于确定土地权属问题的若干意见》《若干规定》具体适用中的热点难点。在具体适用时，时间跨度大、政策性强、准确理解与把握最难的，当属人民公社时期被“征用”及至后来被其他单位长期使用的原农民集体土地，是属于国家所有还是属于集体所有的问题。笔者在接触此类案件时遇得较多、各地农民群众向媒体投诉、咨询也特别多的恰恰就是这部分权属争议。笔者认为，人民公社化时期农村集体土地被其他单位强行使用的现象全国各地很普遍，情况复杂，原因各异，应当坚持尊重历史，照顾现实，有利生产、促进社会稳定的原则来处理这部分土地权属争议；着重理解并把握《若干规定》第16条和第23条的具体条款，抓住1962年9月《六十条》颁布的时间作主线，并分别以1982年5月《国家建设征用土地条例》、1982年2月《村镇建房用地管理条例》，以及1987年1月《土地管理法》施行时间为分界点划分各个时间段。分两种情况：第一种是被全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的（含合作化之前个人土地），原则上属于国家所有；第二种情况，被乡（镇）或村办企事业单位使用的，原则上属于集体所有。具体如下表：
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