王壮兴与儋州市国土环境资源局土地行政处罚纠纷上诉案 海南省第二中级人民法院 行政判决书 (2013)海南二中行终字第59号 上诉人（原审原告）王壮兴。 委托代理人陈家健，儋州市那大法律事务所主任。 被上诉人（原审被告）儋州市国土环境资源局。 法定代表人李世敏，局长。 委托代理人陈平，海南京园律师事务所律师。 原审第三人海南省国营八一总场。 法定代表人罗永华，场长。 委托代理人吕之星，海南省国营八一总场国土监察大队办公室主任。 委托代理人黎进，海南省国营八一总场国土资源管理部助理工程师。 原审第三人儋州市雅星镇田头村委会推顶村民小组。 法定代表人王继思，组长。 委托代理人陈家健，儋州市那大法律事务所主任。 上诉人王壮兴与被上诉人儋州市国土环境资源局（简称儋州市国土局）及原审第三人海南省国营八一总场 （简称八一总场）、儋州市雅星镇田头村委会推顶村民小组（简称推顶村民小组）土地行政处罚一案，海南省儋州市人民法院于2012年8月20日作出（2012）儋行初字第44号行政判决。王壮兴不服，向本院提起上诉。本院于11月15日作出（2012）海南二中行终字第51号行政裁定，撤销原审，发回重审。海南省儋州市人民法院于2013年4月22日作出（2013）儋行重字第2号行政判决。王壮兴不服，向本院提起上诉。本院于5月23日受理后，依法组成合议庭，于6月7日公开开庭进行了审理。上诉人王壮兴及其委托代理人陈家健，被上诉人儋州市国土局的委托代理人陈平，原审第三人八一总场的委托代理人吕之星、黎进，原审第三人推顶村民小组的法定代表人王继思到庭参加了诉讼。本案已审理终结。 2012年6月21日，儋州市国土局作出儋土联罚字[2012]第002号《行政处罚决定书》（简称002号行政处罚决定），认定王壮兴于2012年2月在八一总场418队橡胶林地内建设房屋、构筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十二条的规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条、《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、第七十三条、第七十六条、第七十七条的规定，决定如下：责令王壮兴三日内自行拆除违法建筑物和构筑物。 原审法院查明，2011年3月，王壮兴未经有关部门批准，在八一总场418队橡胶林地西侧建设房屋。八一总场向儋州市国土局举报王壮兴非法占地建房。经调查核实，儋州市国土局于2012年3月7日向王壮兴送达《责令停止土地违法行为的通知书》，责令王壮兴立即停止建房行为，听候处理。但王壮兴继续建设房屋直至完工。该房屋占地面积0.16亩。4月17日，儋州市国土局决定以王壮兴非法占地为由立案调查。5月22日，儋州市国土局向王壮兴送达《行政处罚事先告知书》，告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知依法享有的权利。6月11日，儋州市国土局组织了听证，听取了王壮兴的申辩意见。6月21日，儋州市国土局作出002号行政处罚决定，并于当日对王壮兴进行了送达。王壮兴不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销002号行政处罚决定。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”。第七十七条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋……”。第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”本案中，王壮兴未经批准，在农用地上建造房屋，违反了上述法律规定，依法应限期拆除。由于王壮兴与符冠娘系夫妻关系，因此儋州市国土局仅对王壮兴作出处罚，并无不妥。王壮兴认为其建房行为得到推顶村民小组同意，所以是合法的，该理由没有法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持儋州市国土局于2012年6月21日作出的002号行政处罚决定；一审案件受理费50元，由王壮兴负担。 上诉人王壮兴不服，向本院提出上诉称：第一，儋州市国土局对王壮兴作出的行政处罚畸重。虽然王壮兴未经批准即行建房，但这是儋州市农村地区的普遍现象；如果仅以此为由作出限期拆除的行政处罚，不符合当地农村的实际情况。对此未经报批的建房行为，可以采用补办批准手续的方法进行补救。第二，王壮兴的建房地点位于八一总场418队橡胶林地西侧，该地系推顶村民小组入场前的集体土地，而推顶村民小组已经同意王壮兴在该地上进行建房。因此，其建房用地行为是合法的。第三，儋州市国土局办理本案过程中，具体办案人员少于2人，且未查明王壮兴的建房行为已经推顶村民小组同意的事实，未通知王壮兴的妻子符冠娘参加听证，未进行实地勘测等。因此，儋州市国土局作出的行政处罚违反法定程序。故请求二审法院撤销原审判决，撤销儋州市国土局作出的002号行政处罚决定，并判令王壮兴补办农村住宅建设用地审批手续。 被上诉人儋州市国土局辩称，王壮兴未经批准，非法占用农用地建房，儋州市国土局据此作出限期拆除的行政处罚，是合法的。原判认定事实清楚，判决结果正确，依法应予维持。故请求二审法院判决驳回上诉、维持原判。 原审第三人八一总场述称，王壮兴在八一总场的用地范围内建房，不符合八一总场的土地利用规划，儋州市国土局据此作出限期拆除的行政处罚，符合法律规定。请求二审法院判决驳回上诉、维持原判。 原审第三人推顶村民小组的诉讼主张与王壮兴的相同。推顶村民小组还当庭提出，王壮兴的建房用地属于推顶村民小组所有，不在八一总场的用地范围内。 本院根据儋州市国土局在原审中提交并已质证的《儋州市土地利用总体规划图（2006-2020）》，确认王壮兴于2012年建造的房屋占用的土地的规划用途是“一般耕地”。 本院认定的其他事实与原审相同。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”本案中，王壮兴未经批准，非法占用农用地建造房屋，儋州市国土局据此作出限期拆除房屋的行政处罚。该行政处罚认定事实的主要证据充足，适用法律正确，处理结果并无不当。王壮兴诉称被诉行政处罚的结果畸重，且认为可以通过补办审批手续方式进行补救。本院认为，按照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，县级以上人民政府土地行政主管部门必须限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢复土地原状。因此，对违反规划将农用地改为建设用地行为作出限期拆除处罚系羁束性行政行为，儋州市国土局无权采取其他变通措施对王壮兴违建行为进行“补救”。王壮兴提出未经批准即行建房是儋州市农村地区的普遍现象，如果仅以此为由作出限期拆除的行政处罚，不符合当地农村的实际情况；王壮兴还认为其建房用地系推顶村民小组入场前的集体土地，且推顶村民小组已经同意其在该地上建房，因此其建房用地行为是合法的。本案的事实是，王壮兴在收到儋州市国土局发出的停止违建通知书后仍然强行建设直至完工。同时，由于涉案土地权属存在争议，而至本案一审重审及二审开庭之日为止，王壮兴及推顶村民小组仍未能提交任何证据证实其建房用地属于农民集体土地。因此，该主张无事实和法律依据，本院不予采纳。虽然儋州市国土局在调查取证中存在取证不规范的问题，但该证据的有效与否不影响对王壮兴违法建设的主要事实的认定，故王壮兴关于被诉行政处罚行为程序违法应予以撤销的理由不充足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王壮兴负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 贾 希 闯 代理审判员 张 秋 月 代理审判员 张 德 雄 二〇一三年六月十七日 书 记 员 管 娜 |
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