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立足以文辅政 服务科学发展
立足以文辅政 服务科学发展
--关于政府机关公文工作存在的问题与对策思考
谭书凯 何明成 公文是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的主要工具。公文工作是政府工作的重要组成部分，是政府办公厅(室)一项最经常最大量的基础性工作，其最重要作用在于以文辅政。为认真学习实践科学发展观，推进我市政府系统公文办理工作，充分发挥以文辅政作用，我们深入部分区县对公文工作展开调研，力图深入研究如何围绕科学发展，做好新形势下的公文工作，切实发挥好以文辅政作用，为全市经济社会发展作贡献。
一、形势与挑战--对当前公文工作存在的问题的剖析
总体来看，全市政府系统公文工作围绕中心，服务大局，充分利用公文的特有形式，在服务领导决策、促进工作落实、推动全市经济社会发展方面发挥了重要作用;全体文秘人员加强学习、勤奋工作，围绕以文辅政，着力智力服务，在辅助领导科学决策、正确制定政策措施方面做出了一定贡献。但通过调研发现，随着贯彻落实“314”总体部署、建设内陆开放高地、统筹城乡综合配套改革试验区建设的深入推进，随着各级政府领导对公文工作提出的质量要高、速度要快、服务要优的新要求，同时按照科学发展观的要求来审视，全市政府系统公文工作还存在较大差距和很多不适应的问题，公文工作本身在新的形势下也有许多需要改进的地方，要完全达到以文辅政、服务科学发展的目标还需要作出更大努力。
(一)公文数量难控制，公文应有的严肃性受到一定削弱。近年来，党中央、国务院多次强调要改进作风，深入实际，精简文件，大力压缩发文数量，切实解决实际问题，并于2001年下发了《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步精简会议和文件的意见》(中办发〔2001〕27号)，市委、市政府也印发了《关于进一步改进会风文风的规定》(渝委发〔2007〕53号)，对印发的文件，从内容、形式、字数、发送范围等方面都作出了具体规定。这些措施取得了一定成效，但从此次调研的情况来看，市政府办公厅和区县政府办公室公文数量过多的情况仍然没有根本改变，非但没有减少，反而每年增加，2006年、2007年、2008年连续3年的发文数量与上一年相比均呈增长之势，增长较多的达41%，较少的也有1%。就其原因，主要是上级发文较多，需要行文贯彻;各地发展任务加重，研究的工作和措施较多，领导要求发文。发文过多过滥，既影响了公文本身的严肃性，又增加了基层干部的负担，不利于集中精力抓落实。
(二)公文办理欠规范，公文的特有效力受到一定影响。公文办理不规范是目前全市区县政府办公室较突出的一个问题，主要表现在:有的公文版头设置不符合规定，文号位置忽左忽右、忽高忽低，文件标题缺少发文机关，主送单位多个。有的公文中涉及党委部门、群团组织、部队、法院、检察院时，未注明“经与有关方面协商”字样，少数公文中有以政府或政府办公厅(室)名义向下级党委、党委部门、法院、检察院、部队等提出工作要求的情况。有的公文以政府办公厅(室)名义行文，未写明“经市(区县)政府同意”字样，有的公文未经办公厅(室)核稿，就直接送政府领导签发;有的上报公文未经政府主要领导签发，分管领导审签后就打印上报。有的单位主送市政府的公文不按正常渠道报送，直接向市政府领导同志个人报送，甚至同时向几位市政府领导同志报送同一份公文;有的上行文签发人不符合要求，请示、报告文种不分的现象依然存在，报告夹带请示事项和一个请示性公文反映多个事项的情况时有发生。有的市政府部门、区县政府部门未经政府批准，擅自向下级政府行文部署任务;有的部门出台的规范性文件，未报经政府法制部门审核登记，擅自向外公布。
(三)公文质量待提高，公文的应有作用尚未完全发挥。公文质量不高是此次调研的区县政府办公室工作中存在的一个薄弱环节。在部分区县政府办公室公文起草过程中，存在着深入研究不够，理论与实际结合不紧密，可操作性不强，与政府公文“观点鲜明，结构严谨，表述准确，文字精炼”的要求尚有一定差距。有的区县政府办公室还存在文种误用、格式不正确、用印、附件及主题词标注不规范等问题。另一方面，由于办文人员责任心不强，没有投入足够的时间和精力认真研究、反复斟酌，一些由政府部门代拟的文稿质量不高，有的内容空洞，主题不明确，要求不具体;有的文稿提不出贯彻上级文件的具体意见，基本上是照搬照抄上级文件内容;有的文稿语法不通、句子不顺，引文不规范，甚至数据、人名、地名、单位名称出错。由此带来文件发出后指导作用不强，文件的应有效力受到影响。
(四)参谋助手作用发挥不够，服务科学发展的力度较弱。围绕政府中心工作，积极提建议、当参谋、辅助领导决策不够，智力服务欠优。主要表现在工作调研还不够到位，调研的深度和广度不够，提出有特色、有份量的调研报告不多，对领导决策影响大的调研报告较少;对上级的一些决策把握不准、不全，超前服务的意识不强，一味地等待领导的想法和思路的出台;对全局工作情况掌握不细，主动谋思路、想办法，为领导出谋划策少;习惯于传统的工作方式方法，参谋服务方式单一，工作缺乏创新，新思路、新举措较少。
(五)办公设备较单一，公文运转的效率受到抑制。此次调研的各区县政府办公室虽然都配备了计算机、打印机、传真机、复印机、一体机等办公设备，但设备功能单一、部分设备老化是存在的一个共性问题，尤其是印刷设备的配置还处于一个较低水平，包括市政府办公厅在内普遍缺乏数码印刷等高技术高效率的印制设备。部分区县政府办公室文印设备的数量也有所欠缺，文印场地狭窄，人手紧张，不能满足公文大量快速印发和现代化办公的需要，难以达到提高办文效率、减少办文差错、确保公文质量的要求。
二、对策与建议--对当前政府系统公文工作的思考
各级政府办公厅(室)处于承上启下、联系左右、协调各方的关键位置，承担着参与政务、处理事务、服务全市经济社会发展的重任，职责重大，使命光荣。政府办公厅(室)要立足“三办”--办文、办会、办事，搞好“三为”--为领导服务、为部门和基层服务、为广大人民群众服务。在办文、办会、办事工作中，办文是主业、是核心、居首位，是政府办公厅(室)为领导服务的重要组成部分，与办会一道构成为领导服务的“车之两轮，鸟之两翼”。如果说办会是为领导进行公务活动的事务服务，而办文则是为领导进行的智力服务，参谋助手作用的发挥主要体现在办文上。
公文办理工作必须以科学发展观为指导。科学发展观是我们党在深刻总结我国发展经验教训，准确把握世界发展趋势，吸收人类文明进步成果的基础上提出来的，是我们党执政理念的一次新的飞跃。科学发展观的精神实质是坚持以人为本，强调全面、协调、可持续发展。其内涵十分丰富，意义非常重大，既管当前，又管长远，既是一个重大的理论问题，又是一个重大的实践问题，是我们加快发展、推进社会主义现代化建设必须长期坚持的重要指导思想。为认真学习实践科学发展观，推动我市政府系统公文工作持续上新台阶，提高以文辅政水平，特提出以下对策建议，供领导和同志们参考。
(一)以强化以文辅政作用为着眼点，着力增强服务科学发展的责任感。以文辅政，顾名思义，就是按照科学发展观的要求，通过撰写文稿、办理公文的方式，为领导决策做好服务，充分发挥加快重庆发展“推进器”的作用。以文辅政是政府办公厅(室)发挥参谋助手作用的重要方式，也是衡量政府办公厅(室)工作水平的一个重要标准。当好领导的参谋助手，必须立足于出大主意、当大参谋，既要登高望远，用政治的、全局的、战略的眼光观察认识问题，又要换位思考，站在领导的角度分析研究问题，做到参之有道、谋之有策，真正成为领导的“智囊”。因此，必须树立以文辅政理念，强化以文辅政作用，切实服务科学发展，不断提高对做好公文工作的认识。要牢固树立以文辅政的价值观。公文作为政府决策的最高形式和指导工作的最权威手段，在推动经济社会发展中具有不可替代的作用，公文处理人员肩负着这一重大责任和光荣使命，在公文办理工作中，要融入富有价值的思维成果，切实发挥公文工作以文辅政作用。同时还要牢固树立以文辅政的全局观。要紧密结合当前经济社会发展实际，从发展的大局和战略的高度充分认识以文辅政的重要性。要立足以文辅政，从领导的角度考虑问题，思考工作，参到点子上，辅到关键处，在服务领导决策、推进科学发展方面作出应有贡献。
(二)以规范管理机制为关键点，着力加强制度建设。制度是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。公文工作要达到优质、高效、安全、可靠，就需要建立一套完善的机制，使各项工作有章可循、有规可依，为以文辅政提供坚实的制度保障。政府办公厅(室)作为政府的综合办事机构，要做到忙而不乱、有序高效，尤其要讲究规范。因此，政府办公厅(室)工作必须健全和完善制度体系，规范管理机制，由传统管理方式转变到现代管理上来，实现公文工作的科学化、系统化、制度化。政府换届后，有必要参照新的国务院工作规则，对上一届的政府工作规则和政府办公厅(室)工作规则进行修订;要及时清理修订或废止不合适宜的规章制度，并随着时代的发展和领导提出的新要求，不断建立一些切合工作实际的新的规章制度。市政府办公厅要加紧对《重庆市人民政府办公厅工作规范汇编(2006年版)》的有关内容进行修订完善，删除一些过时的内容，增加一些顺应形势发展新的内容，汇编成2009年版，作为学习实践科学发展观的成果之一。全市政府办公厅(室)要加强对公文运转全过程的制度建设，加强对公文办理工作人员管理的制度建设，加强行政决策、执行、咨询、反馈等各个环节的制度建设，把公文工作人员履行职责过程中的效率、效益和效果有机统一起来，使政府办公厅(室)的公文运转更加规范协调，办事更加公正透明，工作更加高效便捷。
(三)以强化公文办理为根本点，着力提高公文质量。制发公文目的在于指导工作，解决问题，推动发展。公文内容是否符合实际情况，所提措施是否有力、有针对性，是发挥公文作用的重要保证。因此，必须加强公文办理工作，确保公文质量符合要求。一是规范公文运转程序，严格按照《国家行政机关公文处理办法》中的各项规定办理公文，规范公文流程。要严格按照行文规则行文。上行文不得越级上报，不得越级签发，不得多头报送，有主管部门的一般不得直报政府，凡是需要政府审批的事项不得直接报送领导同志个人。下行文除办公厅(室)外，部门的内设机构，不得对外行文;未经政府同意，部门不得向下级政府行文;部门之间如有分歧意见，凡未协商一致的，不得各自向下行文;部门职权范围内的事项，一般不要报请政府批转或政府办公厅(室)转发。二是严格审核把关。严把公文政策关、内容关、格式关和文字关，在提高质量上下功夫。特别是对公文是否符合党和国家的方针政策，是否符合有关法律法规的规定，是否与政府工作的要求相一致，要进行严格把守。格式是公文的一种法定或约定形式，包括公文的文头、密级、紧急程度、文号、签发人、标题、正文、附件、成文时间、用印、主题词、主送、抄送、分送、计量单位等各种要素，在公文办理中十分重要，一定要严格把关，做到正确无误，符合规范。三是抓好公文的追踪，注重公文落实的督查与综合协调，确保公文办理高效率、高质量。
(四)以控制发文数量为突破点，着力改进文风。要按照渝委发〔2007〕53号文件规定，制定精简公文的措施，对报文程序、审批程序、减少公文数量、压缩公文篇幅、公文季度统计和监督通报制度作出规定。进一步加大精简公文、改进文风工作力度，严把公文出口关，切实控制发文数量。一般不以政府或政府办公厅(室)的名义批转或转发部门文件，由职能部门自行发文或部门联合发文。对上级文件中有关政策已经明确、未提出具体贯彻意见的，不再发文。会上已印发的领导讲话，会后一般不再发文。已登报的文件，不另发文。同一事项原则只发一次(种)文，不要文件、会议纪要和讲话全部发。能通过办公网络、电话、传真等方式明确的事项，不再发纸质公文。要压缩公文篇幅，减少公文字数，倡导清新文风，坚决反对“八股文”和行文“穿靴戴帽”，减少说理性阐述，力求简明扼要、直奔主题，提高针对性、实效性和可操作性。要建立公文季度统计和通报制度，对发文数量和字数进行监督，促进精简公文落到实处。
(五)以提高办文人员水平为依托点，着力抓好公文业务培训。科学、准确、规范地办理公文，提高公文办理质量，增强公文的权威性，在很大程度依托于高水平的办文人员。针对当前区县政府办公室办文人员水平参差不齐的现状，必须强化公文培训，制定培训计划，有针对性地开展相关培训工作。采取“请进来”和“走出去”相结合的办法，使从事公文工作的人员更多地参加专题讲座、短期培训班、以会代训和外出考察培训，提高业务水平，以适应工作需要。通过邀请有关专家、学者进行相关的公文写作知识培训，使办文人员的水平不断提高，公文的写作更加规范、正确。在公文培训过程中，要明确培训重点、培训人员的学习时间要求和培训进度，确保培训效果。公文培训过程不仅要“泛”，还要“精”，做到全面了解和重点学习兼顾。要围绕工作的重点环节寻找培训的重点内容，选择重点学习的公文类型和公文处理方式，充分体现时效性和针对性。
(六)以提供设施设备保障为支撑点，着力提高办公自动化水平。“工欲善其事，必先利其器”。必要的硬件设施是顺利推进公文办理工作的物质保障。加大硬件投入尤其要加大对文印设施设备的投入。政府机关文印工作是政府工作的延伸，具有政治性、保密性和不可替代性，政府的公文必须由专门的文印机构印制。随着我市经济建设和改革发展的不断推进，公文数量逐年增加，文印的保密要求越来越严、时间要求越来越紧、差错要求越来越少、质量要求越来越高。科技飞速发展，文印设备也在不断更新，从铅印到胶印，从胶印到数码印刷，印刷技术日新月异，实现了历史性跨越。我市政府系统办公室应紧跟时代发展节拍，随着财力的增长应逐步配置高效快捷、技术含量高的数码印刷设备，以适应新时期文印工作的需要。同时，为改变我市政府系统公文交换方式为人工操作、效率低、差错率高的现状，建议逐步在全市政府系统办公室建立公文交换自动化系统，配置公文智能交换箱，使用二维条码，改善公文交换条件，更好地发挥以文辅政作用。
(七)以开拓创新为推动点，着力增强公文工作的活力。公文工作虽然程序性、被动性强，但不等于没有开拓创新的空间。公文工作仍然要坚持与时俱进，体现时代性、富于创新性。要以开拓创新为动力，不断增强公文工作的活力。一是要培养创新的思维，用创新的观念和办法搞好公文工作。要提高思维层次和思想水平，多从实践中发现新情况，总结新经验，形成新办法。要以开放的眼光，学习其他地区的做法，听取方方面面的建议，引导公文工作思路创新、举措创新。二是由一般的公文服务转变为领导的参谋服务上来。参谋服务是政府办公厅(室)工作的重中之重。参谋服务的水平直接体现政府办公厅(室)的工作水平。全市政府办公厅(室)要把参谋服务放在各项工作的首位，“想领导之未想，谋领导之未谋”，努力围绕参谋服务拓展视野、提升水平，当好参谋助手，服务科学发展。三是由一般的提建议转变到深入调查研究上来。调查研究是谋事之基、成事之道。在新形势下，调研工作更要切实加强。要增强调研工作的前瞻性，紧紧围绕改革发展、稳定大局等热点难点问题，为政府出主意、当参谋。要进一步改进调研方式方法，通过召开座谈会、发放问卷、现场调研、讨论等多种形式，提高调研质量。要重在“研究”上下功夫，力争有更多的调研建议进入政府决策，转化为以文辅政、推动科学发展的实际成果。
作者单位:重庆市人民政府办公厅
责任编辑:新 华
来源:《重庆行政》2009年第6月号
重庆市委党校、重庆行政学院网站编辑部
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