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多措并举 扎实推进国库集中支付审核
国库集中支付审核是专员办开展综合财政监管的一项工作职责，也是不断提升综合财政监管水平和效果的重要手段。辽宁专员办将国库集中支付审核工作作为推进中央基层预算单位综合财政监管的重要平台，主动增强服务意识，认真履行审核程序，切实提高审核工作科学化、精细化水平，有效实现了非现场监管和现场监管相结合的整体效应，推动了国库集中支付工作取得新成效。在深入学习十八届三中全会精神，新一轮财税体制改革即将启动的大背景下，以深入贯彻党的群众路线教育实践活动精神为契机，在积极稳妥推进专员办工作转型的条件下，我们结合综合监管工作的实际，从国库集中支付审核工作的总体情况和主要做法、存在问题及成因分析，以及工作建议等三个方面进行了深入地总结和思考。
一、 总体情况和主要做法
财政部授权专员办进行中央基层预算单位国库集中支付审核工作，从2002年至今已经十年有余。随着国库集中支付制度改革的不断深入，专员办国库集中支付的审核范围在不断扩大，审核内容不断丰富，业务量逐年攀升，信息化水平不断提高，特别是网上申报审核系统的启用，节约了时间和人力成本，公开了审核流程，方便了数据统计，使直接支付审核效率有了极大提高。
2012年11月，辽宁专员办成立综合监管处，正式启动了对中央基层预算单位的综合财政监管工作，并将国库集中支付审核纳入中央预算单位综合财政监管体系，交由综合监管处统筹实施，也意味着在开展综合财政监管的框架下，国库集中支付审核工作从工作思路到审核监管方式都将有更深层次的推进，审核质量和效果将得到进一步提升。
在审核工作中，我办秉承事前有数、事中有审、事后有查的原则，事前加强政策宣传和业务指导，事中严把审核关口，提高审核质量和效率，事后完善项目管理和现场核查，取得了良好的审核实效。
（一）注重事前沟通，加强业务指导，提高国库集中支付的审核效率。我办始终把直接支付审核工作作为为中央预算单位提供便利服务的重要窗口，努力增强服务意识，随时提供业务指导，积极宣传国库集中支付制度和直接支付申报审核政策，实现了监管与服务的和谐统一。
1.注重事前沟通，全面了解项目进展情况。项目申报初期，充分利用国库管理外围查询系统和财政部批复的国库集中支付划分范围等信息，查询了解近期用款计划。积极与年度支付项目多、资金量大的预算单位取得联系，提前沟通，询问了解项目进展情况，预计用款时间等信息，为提高审核效率和质量打下了良好的基础。
2.加大政策宣讲力度，保障国库集中支付申请顺利进行。向预算单位积极宣讲国库集中支付政策及专员办审核要点，避免因政策理解差异等造成误报、多报。有时预算单位就采购方式、合同的付款条款签署等问题向我办咨询，我办从保障预算资金安全的角度予以解答，提前介入审核，既有利于保证预算资金使用效率，又能保障预算单位直接支付申请的顺利进行，避免因采购程序或合同签署违法违规，导致无法申请预算资金的情况发生。
3.加强使用指导，确保网上申报审核系统良好运转。自2012年12月网上申报审核系统启用以来，我办按照专员办流程设计进行了规范化设置，并做好日常维护工作，在各预算单位使用网上申报审核系统前，均要求与我办签订使用协议，并严格区分涉密单位和涉密项目，凡属涉密的，均要求按原纸质材料报送；根据网上申报审核系统使用手册，分别细化了预算单位和专员办内部使用的简明流程，编写了预算单位申报审核指南，对申报资料的内容、格式和名称等做出具体说明，保证了预算单位申报资料的规范性；加强基层预算单位经办人员的培训和指导，对于部分预算单位对软件操作存在的疑问，通过面谈、邮件、电话和QQ群等各种方式解答，对于使用中出现的问题，及时联系软件公司予以解决。截至目前，我办已经与全部有直接支付需求的非涉密预算单位签订了使用协议，网上支付审核系统得到了预算单位的普遍认可。
（二）严把审核关口，坚守审核原则，保证集中支付审核质量。在审核过程中，始终坚持依法行政，认真履行审核审批事项复核制度，严格按照初审、复审、处长审核、办领导审核的程序操作。根据项目立项和执行过程，确立了“可行性研究－概算－部门预算－用款额度－合同条款－实际支付凭证”的审核流程，并将用款申请是否符合概算、部门预算和用款计划，是否按合同条款约定并依据实际工程进度申请用款，以及是否符合政府采购程序等内容作为审核的重点，对于审核中遇到的新情况和新问题，及时向财政部相关司局请示汇报，切实提高了国库集中支付的审核实效。
1.项目概算审核。我办在审核工作中，深入研究工程计量和会计核算等有关知识。在审核过程中，对照项目总概算和概算明细表，逐一核实支付申请是否符合工程总概算，是否超出单项费用的工程概算。
2.工程进度审核。在审核建筑工程项目时，均要求预算单位提供翔实的基础支撑材料，如由工程监理方提供的工程量确认报告、竣工验收报告和审计报告等，在全面掌握建设工程进度和实际支付情况的基础上，严格按照合同支付条款计算支付金额。
3.采购程序审核。以《中华人民共和国政府采购法》为依据，加强政府采购监督，对整个采购流程进行认真审核，重点关注是否符合政府采购预算、是否按规定方式进行采购，方式变更是否经过财政部批准，是否签订政府采购合同、进行政府采购验收等情况，从政策和操作层面上严格把关，确保审核质量。
4.及时向部里请示汇报。对于审核工作中遇到的新情况和新问题，第一时间向财政部相关司局请示汇报，对请示内容和答复情况以《电话记录单》的形式存档，并以签报形式向办领导汇报，作为以后执行的依据。
（三）深入实地核查，完善项目管理，全方位加强国库集中支付项目监管。在严把审核关口的基础上，更加注重对项目整体情况的把握。通过实地核查，发现了解项目的实际情况，并注意搜集项目资料，从多角度全方位加强了项目监管。
1. 深入现场了解情况，实地核查发现问题。在书面审核的同时，我办还抽查重点工程建设项目，实地查看工程建设情况，将现场监管和非现场监管有机结合，弥补了非现场监管的不足，通过实地了解到的项目立项批复、资金到位和工程建设进度等情况，与预算单位的申报材料进行对比，发现预算单位使用预算资金方面存在的问题。
2.完善项目管理，建立直接支付项目资料库。今年以来，为了动态掌握预算单位申报的直接支付项目基本情况，我办对正在申报的项目建立了台账，详细登记相关信息，主要包括项目情况、历年预算情况和历次支付情况；并督促项目单位及时报送项目进展情况、自有资金和授权资金支付情况、招投标和政府采购等资料。在已有的直接支付审核台账的基础上，建立直接支付项目台账，增强了我办对直接支付项目情况的了解和掌握。
二、 问题及成因分析
国库集中支付制度是我国财政支出管理制度改革的重要内容，近年来改革不断深入，进一步强化了财政管理，提高了财政资金使用效率和安全性。尽管改革取得明显成效，但是作为中央预算单位国库集中支付的一个重要环节，专员办在直接支付审核工作中也发现了一些问题，值得思考和关注。
（一）在国库集中支付审核中发现的问题
1.同一项目划分为直接支付和授权支付，影响了直接支付审核的效果。直接支付审核的初衷在于加强对项目执行的监管，但是大部分项目额度通常既有直接支付，还有相当比例的授权支付，使得一个项目在执行过程中直接支付部分得到了有效的监督，而授权支付部分只有预算单位的内部监督，存在一定程度的监管漏洞。一是预算单位申请直接支付时，特别是资金量较大的工程建设项目，往往会使用项目的部分合同用于申请，不能反映出项目支出的全貌。但是为保证直接支付审核质量，专员办必须全面掌握项目整体支付情况，尤其是支付尾款时，如果不能全面核算整个项目的支出情况，将影响审核的准确性和严谨性；二是对于直接支付审核中被剔除的金额，预算单位是否又改用授权额度进行了支付，只能通过事后的现场核查、决算审核或专项检查才能得知，严重影响了审核的时效性和有效性，不利于预算执行过程中的动态监管。
2.质保金支付问题需要进一步明确。一般合同中如果约定有质保期，通常会约定质保金为合同金额的5%—10%，质保期结束时支付给乙方。但是有的预算单位指出，在质保期间质保金的额度不能支付，一是影响预算单位的预算执行进度，二是经过一定年限，担心质保金的额度会被财政部门作为结余资金予以收回。于是提出建议由乙方先将质保金金额汇给预算单位基本账户，同时申请支付质保金，来解决这方面的问题。但是对于质保金的支付问题在审核办法中没有明确的规定，我办考虑到资金安全和监管问题，采取严格按合同条款约定执行。
3.部分单位合同签署存在资金安全隐患。部分单位为了加快预算执行进度，充分利用国库集中支付资金，一次性申请全年预算资金的冲动明显。在签订合同时，无论项目金额大小、实施时间长短、是否经过验收程序，是否有质保期需要预留质保金等情况，均约定在签订合同后一定期限内，按100%全额付款，规避了专员办对项目实施情况的审核和监督，财政资金安全存在很大的隐患。
4.部分单位预算编制水平有待提高。实际审核工作中，我们发现，部分单位的项目预算编制存在很多问题：有的没有项目预算文本，有的内容不够细化，有的项目预算编制不科学、不合理、不准确，这些问题都不可避免地造成了预算执行与预算编制的不一致，严重影响了预算执行的严谨性，也增加了国库集中支付审核的工作难度。而专员办对中央单位预算审核职能还没有实现在当地的全覆盖，只有在预算单位提出用款申请时才能进行审核，而对预算编制的源头缺乏有效监督。如项目是否合理，资金是否准确，有无虚报、串报、多报等问题，只能到资金申请审核环节才能落实。
5.国库集中支付业务信息化链条不完整。现在虽然实行了网上申报审核，但是仅仅是预算单位报送专员办审核这一个环节采用了网上申报，审核通过后，依然要在纸质申请书上履行盖章程序，由预算单位寄送主管部门汇总，再送至财政部国库司审核支付。从国库资金直接支付的整个链条看，依然是以纸质文件流转为准。专员办网上申报审核系统中的数据与国库集中支付系统的实时数据相对隔离，有时与实际拨付情况脱节。以我办今年办理的一笔直接支付业务为例，这笔直接支付申请已经在各个环节审核通过，在代理银行实际拨付时，发现纸质直接支付申请书中的收款人名称有误，应该是“某某有限责任公司”被预算单位错误填写为“某某有限公司”，造成收款人名称与账户信息不符，未能支付成功。在国库集中支付系统中的用款额度已经恢复，预算单位向专员办重新申请支付，但是专员办网上申报审核系统中的状态是审核通过，已经没有相应的额度，不能再重复申请，经请示相关司局，采取只在新的纸质申请书上盖章，不在申报系统重复审核的形式解决。类似情况还有如直接支付申请书的预算来源、支出类型等填写错误，造成的未能支付，都能导致网上申报系统数据与实际拨付不一致的情况，这也从一定程度上体现了国库集中支付制度的信息化水平有待进一步提高。
（二） 成因分析
1. 国库集中支付制度建设相对滞后。随着国库集中支付制度的不断推进，国库集中支付业务不断增多，在审核过程中遇到的新情况和新问题也随之显现，以往的审核办法已经不能满足审核工作的实际需要，有关审核要件需要进一步明确，审核条款、合同条款的规范等都需要细化；财政国库集中支付改革还不够彻底，直接支付和授权支付的范围还不尽合理，直接支付的比例需要适当提高。
2. 部分预算单位对预算管理的认识不够。部分预算单位对预算的严肃性和约束力的认识程度不够，没有将严格执行预算作为开展业务工作的约束条件，预算编制特别是项目支出编制简单粗陋，科学性、合理性和准确性还需提高，预算单位内部财务管理水平还需加强，这些情况都不可避免地增加了预算执行的随意性，影响了国库集中支付的规范性。
3. 国库集中支付审核信息化水平有待提高。由于条件所限，专员办与预算单位、国库支付中心，和代理银行之间还没有实现真正意义上的信息共享，信息传递和沟通还更多地用较为原始的书面传递方式，部门间存在信息不对称的情况，没有发挥出信息化高效、及时和规范的特点。
三、 工作建议
国库集中支付审核，是预算执行监督的重要形式，是专员办职能转型升级的有力抓手，在综合监管体系中将会发挥更加重要的作用。我们通过对以往在国库集中支付审核实际工作中发现的问题进行原因分析和深入思考，提出如下建议：
（一）进一步深化国库集中支付制度建设，继续推进财政国库集中支付改革工作。一是针对审核工作中出现的新情况和有争议的问题，尽快完善相关的审核办法，为国库集中支付审核工作提供制度保障。如：明确审核企业补贴项目需要的审核要件，细化政府采购合同条款范式，完善质保金支付规定等，使审核工作有章可循；二是积极参与中央专项转移支付资金的国库直接支付工作。考虑比照国库直接支付审核办法，对部分重点项目和资金，试点由专员办对项目单位的用款申请进行前端审核并签署审核意见，再由项目单位上报主管部门，主管部门汇总报财政部国库司进行审批并下达支付指令。三是规范直接支付和授权支付的范围，提高项目支出中直接支付的比例，逐步使国库集中支付覆盖到所有财政资金，使国库集中支付审核从合同管理过渡到项目管理，提高财政资金使用绩效，保证财政资金安全。国库制度改革与部门预算和政府采购改革要相互促进，共同构筑公共财政的基本框架，充分发挥国库集中支付制度改革的效能。
（二）进一步扩大直接支付审核的覆盖面。自2003年开展第一笔直接支付审核以来，由专员办参与初审的单位数和项目数都有一定程度的增加，但与庞大的中央基层单位数量相比，比例仍偏低，进一步发挥专员办就地监管优势，扩大专员办参与国库集中支付审核范围，还有十分广阔的空间。
（三）扩大对专员办预算审核的授权范围。按照行政单位、参公事业单位和其他单位的顺序，逐步扩大对基层预算单位预算编制的审核范围，重点审核项目支出编报情况，从预算申报的源头监督，督促预算单位细化部门预算编制，真实、全面、完整地对资金使用情况进行有效反映，保障预算编制的科学性、合理性，进而提高预算执行的准确率和国库集中支付资金的使用绩效。
（四）逐步推开决算审核工作。参照对“三会”派出机构决算审核的规定和流程，将授权开展预算审核的单位全部纳入决算审核范围，一方面通过预算审核能够明确决算审核重点，另一方面可以通过决算审核来检验预算编制的合理性和科学性，核实国库集中支付资金的使用情况，从源头、过程、结果全方位对预算进行监督，从而提升预算监管水平。
（五）建设覆盖国库集中支付全过程的网络平台。与正在全国推广的国库集中支付电子化管理相结合，要按照安全、效率、便利的原则,建立财政系统内部的纵向联网和财政与人行国库、代理银行、各预算部门的横向联网工作,达到信息一次录入、多方使用、数据共享的目标,最终建立整个国库集中支付的网络体系, 以提高工作效率和财政资金效益。通过建设完善的信息网络系统，实现与国库支付中心、用款单位和代理银行信息资源实时共享。解决财政部门、专员办、预算单位、代理银行间的信息不对称，逐步取消纸质凭证的传递，要既满足财政资金安全管理的需要，又能满足提高效率、厉行节约的需要，还能满足提升财政信息化管理水平的需要。
（六）加强国库集中支付审核力度。在实际工作中，要进一步加强对国库集中支付审核工作的认识，从综合财政监管的角度，将国库集中支付审核工作作为对中央基层预算单位预算执行监管、政府采购监管，和资产监管的重要抓手，从每一笔国库直接支付资金审核入手，监控督导项目建设进度及资金使用情况，加大审核和现场核查力度，增强预算执行的严肃性，更加注重对国库直接支付项目执行全过程的动态监督，着眼于基层预算单位综合监管全局，对有直接支付项目的基层单位进行实地走访、现场调查、专项检查中，将直接支付项目列作了解、调查和检查的重点内容之一，进一步拓展对项目的监督渠道。
认真做好国库集中支付审核工作，不仅是推动综合财政监管向纵深开展的重要手段，也是推动以预算编制和执行的过程控制为核心的专员办工作转型的重要方式。在工作中，我们还需要进一步理清工作思路，建立健全监管机制，完善监管方法，使国库集中支付审核工作能够更加契合转型需要，更加有利于加强中央基层预算单位预算执行的过程控制，确保预算资金安全，提高预算资金使用效益。
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