关于贵州省湄潭县集体建设用地入市的调查

关于贵州省湄潭县集体建设用地入市的调查

2014-11-17 11:15:58    来源： 中国国土资源报    作者：唐健 夏清波 杨晓红 王元方 李卫红 黎登琴

贵州省湄潭县是我国农村土地制度改革的先驱，最早实行了“增人不增地、减人不减地”的做法。2010年开始，该县在湄江镇核桃坝村和黄家坝镇官堰村开始第四轮农村改革试验，目标是统筹城乡发展，促进城乡一体化。为此，湄潭县农村改革试验工作领导小组出台了《湄潭试验区土地承包经营权流转实施办法（试行）》和《湄潭试验区农村集体建设用地使用权流转管理实施方案》。按照“大胆探索、封闭运行、风险可控”的原则，开始了对农村土地使用制度的新一轮探索，进行了集体商住综合用地拍卖、宅基地流转等试验。

集体商住综合用地拍卖：试验区打破竞买人限制

黄家坝镇位于湄潭县西南，交通便利，三次产业比重分别为21%、47%、32%。官堰村地处十里桃花江乡村旅游景区，紧邻县城，全村面积12平方公里，1412户5647人，农民主要收入来源为传统的种养殖业和外出务工。农民富裕之后，集中在公路两旁建房，部分农民建新房后，旧宅基地依旧占用，出现一户两宅和超占宅基地的现象。

近年来，通过实施城乡建设用地增减挂钩试点政策，该村引导村民集中居住。2011年，湄潭县将增减挂钩节余指标135亩中的23亩留给该村自用。村委会将其规划为商住综合用地，以村委会为主体，开展集体建设用地使用权公开拍卖。按照当地的宅基地使用标准，每宗占地120平方米，统一建设三层楼，用途为商住综合，底层可以作商铺，上层可居住。竞买人获得土地使用权后，按照统一的设计模式共同出资联建。23亩地分为3期拍卖出让：

第一期推出土地2760平方米，切割为23宗，竞买人限定为本村无房户或达到分户条件的村民。由于地块临街位置优越，50余人报名参加竞买，23户最终获得50年的土地使用权。第二期推出46宗地，有53户报名，不再限定竞买人资格，从第一期的本村村民扩大到所有自然人。最终获得土地使用权的人员中，本镇域村民20余户，外来经商户14户，其余为老家在此但已在外工作的人员，还有我国香港和台湾地区人员各一户。第三期拍卖地块位置比前两次更加优越，未来规划建设火车站、镇街办公楼等，共拍卖11宗土地，获得土地使用权者几乎都是外来经商人员。

从官堰村集体综合用地拍卖的实践来看，后两次竞买人逐渐扩大到所有自然人，不再区分是否为本集体经济组织、是否为农业户口。城里人也可买农村建设用地，打破了城乡间人才、资金、土地的流动界限。而且，通过第一次拍卖掌握了市场脉搏，后两次拍卖都在《遵义日报》等媒体上发布了拍卖信息，广泛吸纳有意向的市场参与者，使土地成交价格基本上与国有商住综合性用地持平，实现了集体土地与国有土地同地同价。比如：在湄潭县工业用地出让最低价约84元/平方米（5.59万元/亩）～200元/平方米（133万元/亩）之间，而官堰村商住综合用地招拍挂价格750元/平方米（50万元/亩）～6306元/平方米（420万元/亩）之间。

不仅如此，官堰村这种将腾退出的集体土地归集后统一收回、统一规划、统一出让的做法，既满足了村民向村镇、平坝、公路沿线梯次迁移对农村集体建设用地的需要，又节约了1/3以上的集体建设用地，有效保护了耕地。官堰村前后分三期，将增减挂钩试点留用的新增建设用地指标和旧村改造结余的12480平方米集体建设用地挂牌出让，获得收益1400余万元，全部用于村环线建设、电力设施、供水、污水处理、休闲广场和步行街建设等村内基础设施和公益事业建设，改善生产生活条件，促进了村庄城镇化建设。

宅基地使用和交易：无偿分配与有偿流转并行

湄江镇核桃坝村地处湄潭县城10公里的湄江河上游东北部，面积12平方公里，辖8个组，人口3468。2012年人均纯收入11480元，茶园面积10350亩，人均3亩，茶青总产值1.233亿元，从民国时代起就是我国著名的茶乡，是一个典型以茶产业支撑的新农村建设示范村。整村具有“绿水青山、林茶相间、收入稳定、就业不愁、四季进钱、空气清新”的六大优势，号称“中国西部生态茶叶第一村”。

该村宅基地有偿使用的探索始于2006年。村集体对旧村改造整理腾退出的集体建设用地，按照约800元/平方米的价格有偿提供给有需要的农民作宅基地，购买人不受本村集体经济组织的限制。每户占地面积为120平方米，可建设3层楼房，共推出300宗土地，其中60%由本村人取得，40%为外村人获得。

另外，《湄潭县农村改革试验区农村集体建设用地使用权流转管理实施办法（试行）》中规定，集体土地流转后用于住宅的对象包含4类人：一是本村无房户；二是本村将原宅退出的农户；三是本村常住5年以上的外村人口，又愿意将户口经村民委员会同意后迁入本村的农户；四是流转承包本村农用地具有适度规模经营5年以上的外村村民。据此规定，核桃坝村允许非本集体成员到本村购买宅基地，解决外来农户居住问题。由于茶产业发达，交通便利，该村吸引了约3000多名外来农民在本村打工，办茶叶加工厂。除本地的868个农户，还有100多个外来农户也在此从事与茶叶生产加工相关的产业，多来自铜仁地区。根据《湄潭试验区农村集体建设用地使用权流转管理实施方案》规定，鼓励、引导和支持已搬迁入城镇的农民自愿有偿退出原农村宅基地。农民自愿退出原宅基地进入城镇购买住房的，可享受城镇经济适用房优惠政策。这种情况下，本村一部分在镇上购买了住房的人员，就将村里的老房以约18万元左右的价格卖给外来打工的农民，解决了这100多个外来农户的居住问题。

总体来看，核桃坝村有偿分配宅基地的做法，是在坚持农民无偿取得宅基地、保障农民居住权的同时，允许一些对区位有特殊要求的人，通过有偿的方式获得宅基地，探索出了一条宅基地无偿分配与有偿使用并行的道路。

湄潭模式的现实意义：西部典型农业县的统筹城乡之路

通过对上述两个案例的深入分析，调研组从中发现了一些较为普遍现象：一方面，部分宅基地尤其是区位比较好的，被自行改为商铺、乡村旅馆、农家乐等综合用地，与城镇综合性用地类似。《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》明确规定，宅基地是指农民依法取得的用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地。一般仅具有居住功能及辅助功能。另一方面，集体经营性建设用在集体建设用地总量中的占比较少。湄潭县的集体经营性建设用地共计107.0129公顷，仅占集体建设用地总面积的1.97%。其中，集体经营性企业用地64.8792公顷，集体经营性商住综合用地42.1337公顷。此外，农民抵押贷款的相关政策急需完善。比如：农民建设一间茶叶加工厂需要二三十万元资金，以及100万元流动资金滚动发展。银行在发放流动资金时，必须要提供抵押物担保。而农民值钱的抵押物只有房屋，对房屋抵押贷款需求非常大，急需完善相关政策。尽管如此，湄潭案例对推动农村土地制度改革仍有很多方面的现实意义，值得我们总结和思考。

首先，集体经营性建设用地入市，有着强烈的政策需求。通常认为，集体经营性建设用地入市在发达地区具备条件和优势，而偏远落后地区稍差。通过贵州湄潭的案例，我们看到，像贵州这样的西部省份，对土地制度改革的期待更加强烈。该省已完成了全省层面的集体经营性建设用地摸底，对总量、分布、类型进行了详细研究，为下一步改革做好了充分准备。建议将类似于湄潭这样农村土地制度改革的发源地，有改革积极性并已经先行探索的，纳入国土资源部改革试点地区。

其次，典型农业县的集体建设用地入市，可与宅基地流转结合进行。沿海发达地区工业反哺农业的成功经验，需要有较好的工业基础或资源基础，先实现工业化，积累资金后再投入农业，拉近城市和农村的差距。但实践证明，这些经验对湄潭并不适用。湄潭作为“缺乏传统工业化发展支撑、没有大城市依托、缺乏地下资源”的典型农业县，摸索了先做大做强农业，再发展农产品加工业，即依托农业发展工业，走农业工业化之路。这类地方集体经营性建设用地的形式，单纯的乡镇企业、私人企业、股份企业很少，往往表现为商住混合、综合性用地。即，农民在满足自己需要后，对在符合规划的前提下因集中居住、适当提高容积率而增加的超过自身使用部分房屋进行出让或转让。对这类地区的集体经营性用地入市，政策设计时，可以增加商住综合性用地入市的考虑。

再次，集体经营性建设用地入市，既可以指标形式异地入市，也可以就地入市。指标入市就是通过城乡建设用地增减挂钩试点的方式，是一种比较普遍的做法。就地入市可采取集体统一对外和个人自发交易两种方式。对具有区位优势的地方，增减挂钩试点结余指标部分由集体统一操作，统一对外直接入市，拍卖收益全部用于村庄内部基础设施和社会事业建设。与此同时，允许农户之间的宅基地买卖，把闲置不用的、进城买房后多余的宅基地卖给来务工务农的外来农民，其实质是实行宅基地的有偿使用和有偿退出。

最后，集体经济组织在集体建设用地管理中的作用不容忽视。农村改革和发展既不可缺少政府的主导作用，也离不开农村社会的自主性力量。湄潭县重视农村基层组织建设，建立了干部下派驻村、调整村组建制、增加基层干部报酬等机制，提高了基层干部队伍的素质和执政能力。同时，该县将基层党政组织建设与服务民生有机结合，夯实了各项建设任务高效快速推进的基础，激发了广大干群的建设活力和创造精神，切实保障了党员和群众的知情权、参与权、表达权、监督权，有效化解了各类矛盾，推动了乡风文明和社会和谐。

（作者单位：中国土地勘测规划院，贵州省国土资源厅、规划院，湄潭县国土资源局）