依法行政与依法治国

壹段说法 2014-11-19

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依法行政与依法治国

十八届四中全会确立了依法治国的主题。中国要建立法治政府，战斗在文化市场综合执法战线上的执法机构与执法人员也不例外，同样需要注重依法执法。

今天上午，滑县文化执法大队执法人员刘某打电话询问一新闻出版案件的处理，我顺便询问了一下并简要指导，她深感依法行政的难度。

刘：“段队，我县发现一印刷厂印刷图书时没有验证印刷委托书的案子，我们按没有验证印刷委托书的案由处理，法律规定予以警告，没收违法所得并罚款的行政处罚。我想问违法所得怎么算？”

我：“这个案子首先要确定违法经营额，通过询问当事人成本并依据行业常规大致判断其是否说谎来确立其违法所得。印刷者交过定金或印刷费用交清了吗？费用结算进展到哪一步了？”

刘：“还没有交印刷费。”

我：“我多问一句，既然是印刷的图书，那么图书的性质查清了吗？是印刷的正版图书，还是内部资料或者其他非法出版物？”

刘：“是正版教辅类，我省内的总发行商委托印刷的，他们之间签订了印刷委托书。”

我：“印刷委托书是出版社和印刷企业签订的，并且与图书的版权页上的印刷企业相符，需要当事人双方及出版管理部门审批。印刷委托书不是发行商与印刷企业签订的印刷合同，这可能涉及到买卖书号或盗印图书的违法行为而非没有验证印刷委托书那么简单。”

刘：“我再了解一下吧，我没有考虑那么多，没有想到依法执法这么麻烦。”

我：“是的。要想依法办案，必须先熟知相关法律规定，全面搜集证据，然后根据违法事实给案件合理定性，最后考虑如何处罚的相关事宜。”

刘最终还是觉得依法办案是非常麻烦的一件事。由此，我想到2012年参加全省新闻出版案卷评查时，全省在行政执法案卷中出现的种类问题：没有查清基本违法事实、没有给案件合理定性、没有依法处罚、罚款数额随意定，甚至自己编造法律依据等等。

新闻出版、版权执法是文化市场综合行政执法中最繁杂，最难以处理的行政行为。经过数年的执法实践，笔者觉得，如果一个执法者熟知新闻出版执法，那么他会很快发现其他行政执法者的短板。但综观横查整个行政执法队伍，熟知或精通行政执法的执法人员实在太少了，依法行政（执法）者往往得不到重视与重用，因为钻研业务的大多是一根筋，法律或者法律精神往往占据了他的整个思维。大家有兴趣的话，可以从诸多的新闻报道中查找例子如焦点访谈和今日说法栏目，这样的例子很多。

依法行政不是单纯的依法办案，它牵涉面相对比较多。如立法、司法、监督。这个可能不太好理解，笔者给您举个例子：20141019，新闻报道中新郑市盐业局对其辖区内一从郑州市搬迁到其辖区的饭店经营户使用的食盐从郑州带到新郑继续使用的行为，违反了《河南省盐业管理条例》第二十三条规定：“饮食加工用盐单位、营业性饭店以及机关、企事业单位的集体食堂，必须从当地食盐经营单位购买食盐。”规定，以跨区用盐作出没收部分食盐并处罚款200元的行政处罚。此行为引起了社会和网友的巨大不满，在汹汹民意之下，新郑市盐业局作出道歉回应，退还黄先生罚款及收缴的盐，相关负责人也被停职或撤职。笔者不是想为新郑市盐业局的执法人员辩护，而是从法律的角度理性的分析：按照条例精神，执法人员的执法行为是无可厚非的，但为什么盐业局的执法行为会引起社会极大反响呢？笔者认为，《河南省盐业管理条例》中“必须从当地食盐经营单位购买食盐”的规定是受原来中国盐业专营的政策影响而作出的，今天看来，肯定是不合时宜的，但在立法的当时是符合法律精神的，河南省也是有权制定这个政府规章的。从这个角度来说，出了这种问题让执者担责即“相关负责人也被停职或撤职”的行政处分（内部监督）也是不合理的，是一种政治的牺牲品。那么，此事件站在依法行政的角度应当如何解决呢？笔者认为，一是治标，依法行政即要求合法行政，也要求合理行政，既然依法作出的行政处罚引起社会的极大不满，事后包括执法者都认同社会的观点，说明此行政处罚行为的不合理性，人民执法为人民，故应当撤销此行政处罚决定；二是治本，出现这件事的根源在于立法的不公，起码现在看来已经不合时宜，不是一部良法，应当从立法上去解决问题，而不是处理执法者，如果政府监督机构硬要采取处理执法者以平民愤来保护民意，同样是对广大执法同行的一种损害，是对“依法”的一种打压，也是不符合依法治国的精神的。

有人认为，此事件的问题在于，何为《河南省盐业管理条例》中的“当地”，《条例》中并没有明确，但按照郑州市盐业局2011年出台的相关文件，对郑州市区或县公司供应的合格食盐均不得处罚。新郑市属郑州市管辖，显然属于“当地”的范畴，以此而作出“跨区域用盐”的处罚决定，于法无据，属于典型的滥用执法权。但笔者认为，站在依法治国，依法行政的基点上，重在“依法”。我国的法律体系有宪法、法律、法规、规章，其根据《立法法》进行立、改、废、释。《条例》显然属于合法规章，郑州市盐业局而非河南省盐业局2011年出台的相关文件最多算作规范性文件，怎能对新郑市盐业局起到法律效力呢？即便是省局也属于规范性文件而非司法解释，从而起不到相应的法律效力。