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城市轨道交通“PPP”模式的哲学内涵

2014-11-26  天下有忧

  ○ 王灏

  2005年底,国家发改委和商务部先后正式批复了北京地铁四号线PPP项目,标志着国内城市轨道交通实施PPP模式运作取得了历史性突破。

  回顾地铁四号线PPP项目从模式研发到与投资人谈判和协议签署,再到获得批复及现

在的具体实施,历时五年之久,其间曾出现很多争议和质疑,这从不同方面推动了我们思考和完善PPP模式。

 

  PPP具有多样性,不能一概而论

  虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史,但PPP术语的出现不过是近10年的事情,在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念,加之意识形态的不同,要想使各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者Norbert Portz认为“试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义,它没有固定的定义,并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源,PPP的确切含义要根据不同的案例来确定”。

  PPP有广义和狭义之分,广义PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,而狭义PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称。但不管是广义还是狭义,PPP均是指一个大的概念范畴,具体表现为BOT、TOT、DBFO等多种不同模式,在同一种模式下又由于国情、市情及项目具体特性而有着各自特色。因此,要具体问题具体分析,不能机械地照搬照抄其中的某一种模式。

  还需要指出,PPP模式中的“公共部门”是指政府机构及其职能部门,而与公共部门相对应的“私人部门”则是一个泛指的概念,它可能是社会资本、国有企业、外资企业甚至公民个人。而企业可能是个人最终拥有所有权的企业,可能是政府设立或拥有所有权的企业,也可能是二者的结合,即官民合资企业。在中国,由于没有受公法规制的不以营利为目的的公共企业,所以营利性国有企业在这里都被认为是“私人部门”。

  PPP是对立统一整体 不能简单割裂开来

  从公共产品经济学角度来看,轨道交通属于准公共产品,它的特点之一是以公益性为主,但同时也具有一定营利性;它主要由政府主导来提供,也可以通过政府建立某种补偿机制由市场来提供。

  以往人们在这个问题上存在着认识上的差异,具体表现为两种常见的极端观念:一开始认为轨道交通项目是纯公共产品,理所当然应该完全由政府全权负责,不允许私人介入;等到无法满足不断增长的建设和运营资金需求时,又试图走向另一个极端,将本属于政府的公共责任也推向市场,搞绝对市场化,结果也搞不成。于是,“轨道交通到底由谁来提供”就总在这两种极端观念中来回摇摆。

  PPP模式恰好处于两者之间,通过一系列协议的安排,清晰地界定政府部门和私人投资者之间的责任义务,将公共利益和私人利益两者有机结合起来,建立一种新型合理的提供方式。在PPP模式中,既要有“公”,又要有“私”,是“公私合营”,不是“非公即私”,更不是“私有化”。实施轨道交通PPP模式必须兼顾“公”“私”两者各自的利益需求,要做到“公”“私”分明,不要损“公”肥“私”,也不要大“公”无“私”,“关门打狗”即政府部门先以优越条件吸引私人部门投资、建成后再通过公共权力给私人部门设置种种障碍甚至收回特许经营权的做法更要不得。

  因此,PPP模式中的政府部门与私人部门是对立统一的一个整体,不能简单地割裂开来,要以政府部门为主导,充分利用私人部门的经验和资源,共同服务于轨道交通的实践发展。

  PPP是手段,不是目的

  当前轨道交通发展存在着多种制约因素,归根结底还是体制机制的问题,集中体现在:

  政企关系不明确,企业和政府的边界不清晰。一方面政府在地铁投资、建设、运营等环节上越位、缺位和错位的现象同时存在,另一方面缺少科学合理的补偿模式,政府监管和补贴政策无法对企业形成有效的激励约束机制,积累了大量历史问题。

  企业自身的治理结构不完善,企业自身主动提高管理水平、改善运营效率的动力不足。国内现有地铁运营商大多为国有甚至独资企业,尚没有建立完善的法人治理结构。而且,由于历史上国有股东的缺位问题,使得企业的董事会形同虚设,缺乏有效的考核和监督机制,很难促使管理层在日常经营管理中努力降低建设和运营成本、提高管理效率以及充分利用地铁各种资源提升地铁的盈利能力。特别是那种缺乏市场化的传统薪酬体系,不仅无法对经营层形成有效的激励,还造成企业不少优秀人员的流失。

  在企业内外关系没有彻底理顺的情况下,政府为了满足日益扩大的轨道交通建设需求,一方面四处筹资建设新的地铁线路而背上沉重的负债包袱;另一方面,新线轨道交通一旦建成,又因为政策和效率引起的运营亏损而背上新的补贴包袱。上述问题如果不从体制机制入手加以解决,势必形成轨道交通建得越多、政府背负包袱越重的不良循环,安全管理的压力也越来越大。

  从根本上解决轨道交通当前发展的困境,必须推动行业运作的财务透明化,建立科学的政企关系。在推动基础设施市场化改革进程中,政府不是简单地简化审批手续,而是应该建立科学的补贴模式、清晰的政府监管标准和规则,引入多元化投资,提高经营和管理效率,改善企业内部的治理结构,提升地铁自身的盈利能力。

  PPP模式就是根据轨道交通准公共产品的经济特点,将其公益性与营利性区分开来并进行量化研究,由政府负责公益性部分的投资和承担与之对应的风险,通过政策制度的安排解决部分外部性问题。同时以营利性内容吸引多元化的社会投资,由社会投资者负责经营性部分的投资和承担与之对应的风险,通过建设前的竞争招标机制,建设后科学合理的风险分担和利益共享机制、规范的监管标准和规则,实现政资分开、政企分开。

  因此,PPP本身只是一种手段,不是目的;其表象是在轨道交通行业吸引社会资金,实质上是为了推动建立科学新型的政企关系,是为了解决轨道交通行业中存在的体制机制问题,培育和建立一个科学合理的制度基础。

  初始投资比例是相对的 不是绝对的

  轨道交通项目的经济特征以公益性为主,兼具一定的营利性,通过PPP模式可以使政府部门与私人部门发挥各自优势,实现风险分担、利益共享,共同服务于轨道交通建设实践。但问题在于,政府负责的公益性是多少?项目的营利性能吸引多少投资?只有先对此进行量化研究,才能使轨道交通PPP真正具有可操作性。

  笔者曾根据国际项目融资的基本特点,从结构融资的角度提出轨道交通PPP项目中政府方与私人方的初始投资比例大致为7∶3。这一比例是以30年为新建地铁项目的特许经营期,以私人投资实现国际上类似项目的基本收益率要求,在对地铁运营成本指标、客流规模和票价结构等大量实证分析的基础上提出来的。它只是一个初始投资分担的基础比例,此后在特许经营期内,政府可以通过调整特许经营费或租金的形式,来调节由于客流变动等因素带来的超额损益。七三比例的成立是有存在前提的,又由于租金的存在,该比例的划分还是相对的,因此切不可断章取义,将七三比例划分观点绝对化。各城市应根据自己的成本指标和具体项目的客流规模等条件,细测具体项目的初始投资比例。有条件的话,最后进行积累汇总,并由此建立全国性的成本指标体系,以利于各地在实施轨道交通PPP项目时进行比较分析,或作为地方政府在对轨道交通项目进行补贴时的一个参考依据。

  协议签署只是开始,不是结束

  地铁四号线特许经营项目已经正式获得国家主管部门的批复,北京市政府与PPP项目公司正式签约,意味着PPP模式在国内轨道交通行业终于落地生根了,参与各方为此也都松了一口气。但也应该清醒地认识到,PPP模式是一个长久的履约过程,协议的签署只是这个过程的开始而不是结束,PPP模式是否能达到预期效果还需要经受长时间的实践检验。

  轨道交通PPP模式还处于发展的初级阶段,正如我国经济体制改革一样,短期内还看不出其真正的优越性,甚至在发展过程中会出现这样那样的问题,对此应持宽容态度,对改革的先行者要采取鼓励扶持态度,不能因噎废食,因瑕弃玉。

  地铁四号线PPP协议的签署是地铁四号线项目本身采取特许经营模式策略的开始,也可以看作是利用PPP模式推动大城市轨道交通实现可持续发展战略的开始。大城市应用战略的眼光来考虑轨道交通长远的可持续发展,在现有体制的背景下慎重实施PPP模式,注意做好总体格局的长远规划,然后选择好突破口,循序渐进实施,勿搞运动式发展。

  具体实施时,可以采取以下“三步走”的战略:

  第一步:打造盈利模式,引入战略投资者。结合新线建设投融资体制改革,通过结构设计,在新建项目上明确政府和企业的责权利边界,使社会投资者通过努力经营,在承担一定投资和管理风险的同时,能够获取合理的投资回报,吸引社会资本进入轨道交通行业。

  第二步:构造运营市场,建立科学有效的激励约束机制。适时适度推进轨道交通建设和运营市场化进程。在大型城市轨道交通网络中,培育2~3家运营商,形成有效竞争的市场,使轨道交通项目的建设、运营等数据信息走向公开透明。建立行业表现标杆系统,在此基础上各相关主体通过适度的竞争和博弈,建立科学的政企关系、完善的行业建设和运营标准及科学的企业内部治理结构。

  第三步:利用资本市场,实现竞争主体投资、建设、运营一体化体制再造。在上述两步完成后,进一步运用前补偿和后补偿模式的成果,轨道交通项目在适当时机走向资本市场,通过存量资产的重组和公司并购,实现体制再造。为了更好地发挥集约化优势,通过适当整合竞争主体,回到新体制下的投资、建设、运营一体化的管理模式。此时企业内部法人治理结构完善,外部与政府等相关主体的边界也清晰了,可以从根本上避免那种传统粗放型一体化运作模式下所带来的运营和监管低效和失效问题。

  PPP模式是对立统一的一个整体,它具有多样性,同时也是在不断变化发展的。轨道交通PPP模式才刚刚开始,要充分认识其实施的复杂性,用辩证的眼光对待PPP模式实施过程中出现的各种争议和质疑。轨道交通的建设任务还很艰巨,要一切从实际出发,巧妙利用PPP模式的各种特性,去推动解决制约轨道交通发展的体制机制问题。当然,体制层面的改革不是一蹴而就的,是一个渐进的过程,这就要求我们深入落实科学发展观,不断实践和完善PPP模式,在运作过程中充分发挥优秀中介机构的作用,最终实现轨道交通的可持续发展。

  (作者单位:北京市基础设施投资公司)


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