全口径预算的产生背景 伴随着政府职能的扩展，政府收支活动的复杂性日益增强，对传统预算原则形成了挑战。政府收支未能全部纳入预算，以及纳入预算的政府收支并非都受到了同样严格的预算管理和监控，这两大问题长期存在于政府收支预算管理之中，成为完善我国政府预算体系的桎梏。2003年10月党的十六届三中全会所通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，提出了“实行全口径预算”，积极构建公共财政体制框架并致力于将所有政府收支纳入预算管理。旨在以规范政府收支为突破，进而重构政府预算体系。构建从涵盖所有政府收支项目的预算报表体系，到预算法律制度规范、预算会计体系、预算权配置、预算管理的范围、预算管理模式及预算报告体系等要素在内的系统工程。 全口径预算的管理 (一)加强财政票据管理。 收支票据是控制预算内资金的基础途径，对预算外资金也同样适用。当前加强票据管理需要做到以下三点。 1.梳理相关信息。领购财政票据的种类、年度计划用量、部门执收的依据以及项目和标准等相关信息是决定财政票据管理是否科学、准确的基础环节。实践中，往往由于这些基础信息不全面、不准确导致了后续财政票据管理的混乱，从而为预算外资金逃离监管留下了空间。各部门(单位)有必要根据2013年1月1日生效的《财政票据管理办法》的要求进一步统计和梳理本部门相关信息。 2.实行电子化管理。目前部分中央部门已经开始试点运行财政票据电子化管理系统。各级地方政府也要在条件成熟时.推进电子化票据管理，依托计算机和网络技术手段，运用票据软件对财政票据申请、印制、登记、入库、核发、出库、使用、缴库、保管、核销、审验、销毁等实行全程监管，减少暗箱操作，提高票据管理效率。 3.部门联动。将预算外纳入预算涉及执收单位、部门、商业银行、国库等部门，相关部门如果各自为政，就难以将预算外资金真正纳入预算内。因此各地方有必要建立统一的财政票据管理信息数据库和信息交流管理平台，实现相关部门之间系统的互联互通，对财政票据进行交叉稽核和流程管理，从而避免收入不进专户以及截留、隐瞒收入等现象。 (二)加强监督检查。 由于预算外资金涉及部门、单位或者个人的利益，因此在实践中将预算外纳入预算内阻力非常大，效果也并不明显。完全依靠部门积极主动不太现实，通过财政部门的监督检查进行督促是非常必要的。在对预算外资金进行监督检查时，可以考虑以下两种做法。 1.公开预算外信息。目前公开的政府预算信息中，部门并未公开财政专户资金.财政也并未公开政府性基金等内容。如果能够在监督检查过程中，将上述信息公开.就会对相关部门形成动力和压力，从而逐步规范预算外资金的管理，并按照要求将其纳入预算内。比如黑龙江省人大在审议2012年部门预算时，要求部门提供财政专户资金的信息并与往年对比。与2011年相比，大部分部门的财政专户资金都减少6%左右。 2.重视对个人的惩处。目前监督检查之所以不够严厉，其原因之一就在于惩处主要针对单位或部门而不是个人。即使法律法规规定了对个人的惩处，在实践中也由于人情等因索而难以执行。在以往的私设“小金库”、违规收取非税收入等案例中，由于个人没有或者难以受到惩处，因此，公众认为惩处效果并不严厉。建议在相关法规中具体规定对个人的经济、行政责任、刑事等惩处政策并真正落实，这样才能起到震慑效果。 |
