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导 读 在社会转型时期，各类矛盾激增，单纯的硬法规制已不能适应当前社会经济发展的客观要求。如何在纷繁复杂的环境中履行好法律赋予的监管职责，是专卖执法人员必须思考的问题。本文通过对当前专卖管理工作现状及管理困惑的解读，提出了软硬兼治的混合规制策略，并对其可行性和具体举措进行了探讨，以期对执法工作有所裨益。 烟草专卖管理不和谐现象分析 法律需求与法律供给之间的矛盾。专卖管理的主要实体法律——《烟草专卖法》及其《实施条例》均是在10多年前制定的，当与当前纷繁的现象相遇时，法律规则的有限性随之显现。 执法环境与执法效果之间的矛盾。烟草专卖管理所处环境复杂，与执法效果存在一定的矛盾，主要表现：一是行业被关注度与日俱增。烟草专卖的特殊体制、烟草制品有害健康固有的特性以及《国际控烟框架公约》的全面实施，行业面临挑战。二是行政相对人多元化。烟草专卖行政管理对象涵盖行业内工商企业、烟农、零售户、不法烟贩，各类被监管对象的经济状况、社会背景差异很大，执法人员必须谨慎对待。三是许可证管理矛盾突出。如重庆市社会经济发展水平相对落后，一些社会弱势群体希望以零售卷烟谋生，当其就业需求与有限的许可资源冲突时，大量无证经营随之产生。四是社会监督放大化。随着公众民权意识的增强、信息网络技术的发展，社会“微时代”特征明显，执法行为的任何瑕疵一旦被炒作，都可能会引发“蝴蝶效应”。 法律职责与执法实践之间的矛盾。首先，有职权无手段，如零售户被吊销零售许可证后仍暗中销售卷烟，烟草部门无法杜绝该现象，又如国家发改委51号令规定禁止利用互联网销售卷烟，但缺乏相应的取证查处手段；其次，治标不治本，行政处罚等传统管理方式往往只是制止了一时的违法行为，难以治本，如无证经营常常死灰复燃，久而久之小矛盾拖成大问题；再次，滥用裁量权，行政法律预留了较大的弹性裁量空间，“公共利益”、“情节严重”、“情节轻微”、“危害不大”等不确定用语常有出现，“就案论案、忽视社会效果”的现象时有发生，“个案正当性”无法得到保证；四是队伍建设亟需加强。 烟草专卖管理混合规制的基本内容及可行性分析 随着我国行政法制建设的发展，“稳定、和谐”已成为当前中国社会行政法制的两大主题，以法律与社会协调发展的新型法治理念应势而出，软硬并举的混合规制成为我国行政管理的新趋势。 “混合规制”就是将硬法的强制规制与软法的引导相结合、将刚性执法与柔性执法相结合，共同治理市场领域的烟草专卖生产经营行为。这里所述的“硬法”与“软法”是法律的两种表现形式：“硬法”是指那些需要依赖国家强制力保障实施的法律规范，侧重于通用的、定性的、静态的规制；“软法”则指那些效力结构未必完善、无需依靠国家强制力保障实施、但能够产生社会实效的法律规范，侧重于个性化的、定量的、动态的、正向的引导。 就烟草专卖法律体系来看，软法主要表现为以下四种形式：其一，硬法中的弹性条款，如在《烟草专卖法》及其《实施条例》的116条规定中，软法规定就有9条，占法条总数的7.8%；其二，政法惯例，如2003年两高、公安部和国家局出台的《关于办理假冒伪劣烟草制品等刑事案件适用法律问题座谈会纪要》，对于打击涉烟犯罪有统一思想和指导实践的作用，但却不能作为判罪定刑的依据；其三，公共政策，如各区（县）烟草专卖局经过听证程序制定的当地烟草制品零售点合理布局规划；其四，自律规范，如行业内部监管的各种内控制度。 在烟草专卖行政管理较为单一的执法形式中，融入多样化的执法方法，有利于处理好服务和管理的关系，树立烟草专卖良好的社会形象。 烟草专卖管理混合治理的体系构建 在过去20年里，整个社会环境决定了烟草专卖行政主管部门几乎单纯依赖行政检查、行政许可、行政处罚等强制手段进行监管。此类方式好似重拳出击，立即见效，但也易于激化行政机关与相对人之间的对立和冲突。当前，烟草专卖管理应当在方法和路径选择上实现新的突破，使之能够更好地适应社会发展的客观规律，充分发挥法律保障作用。
专卖人员在市场检查 江苏东海县局 王军 摄 执法理念的明晰——严格执法与热情服务结合。如果说制度建设是“硬件”，那么执法观念就是“软件”，倘若离开了“软件”支撑，再完善的“硬件”也形同虚设。专卖执法必须应势而动，转变价值导向，以严格执法树威信，以热情服务得民心。在执法中采取行政处罚、行政强制措施等刚性手段，必须要有善意的出发点，要树立善意执法理念，把情、理、法紧密结合，强化亲民型管理。同时，执法机关不仅要坚持依法行政的基本方略，还要进一步为群众提供高效、优质的服务，做到“教育与处罚结合，服务与管理并重”，实现服务与执法的完美对接。 管理方式的选择——硬法规制与软法引导结合。随着《烟草专卖法》的修订和发改委51号令和工信部12号令的相继出台，专卖法律体系架构已基本稳定和完善，各级烟草专卖行政主管部门应当严格依照“一法一例一释三令”（《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》、《关于办理非法生产、销售烟草专卖品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《烟草专卖准运证管理办法》、《烟草专卖许可证管理办法》和《烟草专卖行政处罚程序规定》）的规定，加强监管，严厉打击涉烟违法活动，切实维护国家利益和消费者利益。 在运用硬法规制违法行为的同时，专卖行政执法部门还要利用软法具备的灵活性、柔软性等特点，在矛盾突出的执法领域，加强引导。 应摒弃“专卖人员是灭火队员”的观念，改变专卖管理过度依靠行政强制力的执法方式，注重堵疏结合、分类指导，创新管理方式，充分借助行政指导、行政告诫等柔性管理手段，实现专卖管理从“管制型执法”向“服务型执法”转变。另外，保障个案公正是行政裁量存在的最重要的依据。在实施行政强制和行政处罚行为中，执法者要在法定幅度内充分考虑案件的具体情况，注重确立制度来加强执法者对比例原则和合理性原则的适用。将自由裁量权与执法裁量基准结合，将“个案正当性”纳入案件处理绩效考核目标，进一步规范处罚行为和提高执法效能，实现法律效果与社会效果、自我评价与社会评价的统一。 应吸收零售户和消费者参与执法裁量基准等软性法律的制定，健全对与群众利益密切相关的重大事项决策的公示、听证制度，推进行政管理决策科学化、民主化，兼顾公共利益和相对人的个人利益。改变“轻过程治理、重结果制裁”的行为模式，加强过程监管与引导。建立回访制度，重视基础单位效应，深入社区、居委会召开座谈会，广泛宣传专卖管理政策，与群众互动交流，听取相关人员意见，激发全民参与热情，完善监管和服务内容。同时，对于烟草专卖部门自身，优化业务流程，推进专卖执法专业化，强化技术应用，推进管理手段信息化也是必不可少的。 执法如山，法律是严格的，是必须遵守的行为准则；执法亦可如水，水虽软之，却足以穿石。我们期冀，各级烟草专卖管理部门能够在纷繁复杂的关系中厘清执法的矛盾与冲突，在实践中不断探索完善专卖管理的新方法，实现专卖行政管理的最优效果。 （作者单位：重庆市烟草专卖局）
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