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英国开展PPP业务的历史背景

英国是较早采用PPP模式开展基础设施建设的国家。其开展PPP业务主要基于以下原因：

一是历史欠账过多。上世纪90年代，英国基础设施需要巨大的维修资金。英国首相撒切尔夫人上台后进行民营化改革，将原来由政府提供的自来水、电力、电信等服务通过不同形式转让给私人部门经营。由于公众强烈反对密切关乎民生领域的学校、医院、交通等领域进行民营化改革，这些服务仍由政府提供，但紧缩的财政政策使得政府很难支持其巨大开支。比如，仅教育和医疗两项，1997年就需要维修资金100亿英镑，其中，国家卫生系统的建筑维护资金超过30亿英镑，学校所需的维修资金更高达70亿英镑。

二是“双超”现象普遍（时间超期和成本超预算）。传统的采购方式弊端重重。英国是市场制度高度发达而完善的国家，但其公共投资项目在采购过程中也常会遇到完工时间超期和成本超支的风险。例如，盖思医院预算3600万英镑，实际结算1.24亿英镑；法斯莱恩三叉戟潜艇泊位预算1亿英镑，实际结算3.14亿英镑；苏格兰议会大楼预算4000万英镑，实际结算3.14亿英镑。

三是政府预算的有限性。在增加公共开支预算时，其中一部分来源于政府增加贷款或发行债券。为了控制财政风险，对政府债务所占比例具有一定的限制，当政府债务达到一定规模，便很难再提高政府公共开支预算。而采用PPP模式可以将政府债务转化为企业债务，同时增加公共投资规模。

英国PPP模式的主要管理形式

英国PPP项目分为两大类，一类是特许经营；另一类是私人融资计划（PFI、PF2）。凡是由使用者付费的称为特许经营；凡是由政府付费的就称为私人融资计划。

英国1993年在财政部下设立私人融资工作组和私人融资办公室；1997年在财政部设立专门工作组负责PFI推广工作；1999年成立了由政府持有全部股权的英国伙伴关系（PartnershipUK）组织并替代了前期的财政部工作小组；2001年该伙伴关系组织进一步完善为由政府和私营部门共同持有股权的PPP管理模式的组织。其中英国财政部持有44%的股权，在特殊情况或特殊事项上拥有一票否决权，以确保在重大事项上公共部门的决定权。英国伙伴关系组织的目的是通过向政府部门提供更好的技术支持从而推动整个PPP市场的发展以进一步获得投资机会。PFI政策的主要制定者、实施者和监管者是政府商业办公室。2011年，财政部设立基础设施局（Infrastruc鄄tureUK）全面负责PPP工作。英国PPP模式的特点

目前，PPP模式在许多国家都有应用，不同国家所应用的领域与模式也不尽相同。英国PPP模式有以下几个突出特点：

一是风险管控，降低政府风险。英国的PFI项目风险转移目标清晰：一是将项目的超期完工风险、超预算风险转移给私人部门；二是将项目的经营风险转移给私人部门。英国很少采用特许经营的PPP项目，即使有，英国政府也不提供补贴。理由是如果给予补贴，政府又将承担其经营风险。

二是价格固定，运营周期长。不同于政府传统采购项目，对采用PFI的项目，整个项目的成本和政府负担的成本都是不变的。此外，PFI项目运营周期长，一般会在25年到30年，最少的10年，长的40年。例如英国皇家医院，总投资额20亿英镑，经营期为40年，政府每年向这家投资机构支付1.5亿英镑的运营费（或投资回报）。

三是产出为基础，重绩效后付费。PFI项目是以产出为基础的，只有在项目完工后，能够达到预期的产出目标，这时政府才开始向投资者付费。项目完工前或完工后却没有达到预期目标的，政府不向项目公司付费。政府根据结果和投入付费，这是与传统采购项目根本的区别。

四是领域集中，交通项目投资比重大。项目领域主要集中在交通、医疗和教育。从1987年到2012年，英国共批准PPP项目730个，其中650个在运营中，运营金额达540亿英镑。从项目价值上看，交通占36%、医疗占19%、教育占14%、宿舍（保障房）占10%。从项目数量上看，医疗占32%、教育占24%、宿舍（保障房）占13%、交通占7%。交通项目虽然数量少，但每个项目的投资金额却非常高，而医疗和教育项目虽然数量多，但其每个项目的投资规模相对较小。

五是较少采用特许经营，多数情况下选择PFI。特许经营的PPP项目，需要使用者付费，而PFI项目则是政府付费的。由于英国的教育和医疗是全民免费，所以，在PPP项目中采用PFI模式。即便是交通（高速公路、铁路等）绝大多数也是采用PFI模式。