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沈念祖 每个月的第一个星期三，来自安徽和浙江两省环境监测站的工作人员都有一次特殊的“约会”。他们会在新安江的交界处碰面，为这条自西向东从安徽境内流向浙江的河流作水质监测。这样的“会面”已经持续了三年。两省的合作不仅包括联合监测数据，还有汛期联合打捞、联合环境执法、应急联动等机制。 这些工作之所以能够实现跨省联合，源自三年前浙皖两省的“联姻”——2011年11月，全国首个跨省流域生态补偿机制试点在新安江流域启动。 总长359公里的新安江从安徽黄山休宁山间发源后，其干流的2/3隶属安徽境内，下游则是浙江重要的饮用水源地，也是中国长三角区域的战略备用水源——千岛湖。 在中国，有许多像新安江这样的跨省江河。然而，由于上下游间的利益冲突较为严重，尽管对建立跨省界的流域水生态环境补偿机制呼声很大，但很难达成共识。 目前，第一轮试点三年期满。财政部、环保部相关司局在7月份召集皖浙两省财政、环保部门，研究新安江流域生态补偿机制延续事宜，安徽与浙江达成共识要继续这段“姻缘”。在新一轮的谈判中，安徽的诉求是将原有的补偿翻倍并延长试点期限。浙江方面对此初步同意，但希望以高水质考核标准为前提。 安徽省正拟写报告，并在征求浙江意见后形成最终报告，以两省政府的名义报国务院，争取得到国家对新一轮试点的更大支持。区别于上一轮试点的是，财政部和环保部希望浙江和安徽首先在省级层面先达成新一轮试点的基础协议。 安徽：提高补偿 2011年11月全国首个跨省流域生态补偿机制试点在新安江流域启动时，由中央财政拿出3亿，安徽、浙江两省各拿1亿（安徽省从2013年起又新增了2000万元），共同设立每年总额5亿元的新安江流域水环境补偿基金。之后，以皖浙两省跨界断面高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷四项指标为考核依据，年度水质达到考核标准，浙江拨付给安徽1亿元；水质达不到标准，安徽拨付给浙江1亿元；不论上述何种情况，中央财政3亿元全部拨付给安徽省。 黄山市新安江流域生态建设保护局局长聂伟平认为，浙江生态补偿的数额，象征意义大于实际意义。毕竟，开几个大企业，一年的税收就可以稳进一个亿。但是浙江给的一个亿是对黄山治理保护新安江的肯定，初步建立了上下游生态共保、环境共治的合作共建机制，双方携手保护共同的母亲河。 为了保护好新安江，黄山市采取了流域村级垃圾保洁、重点河面打捞、干流网箱退养、农业面源污染整治、工业企业转型发展、城乡污水处理等多种措施。到今年10月底，安徽省共实施新安江综合治理项目400多个，完成投资449.1亿元。记者获悉，目前试点资金累计补助安徽省17.9亿元，其中黄山市16亿元，宣城市绩溪县1.9亿元。由于连续三年的新安江水质监测数值优于基本标准，浙江已给予安徽3个亿补偿。 浙皖双方目前正就新一轮试点做进一步沟通。黄山方面提出将一年原有的5亿补偿提高到10亿，这就意味着将浙江的补偿从1亿提高到2亿（中央6亿，浙皖各2亿），同时安徽方面希望将试点期限延长至2020年，并在试点结束后作为常态化机制予以保留，推动建立生态补偿横向转移支付制度。 聂伟平笑道：“互利共赢的落脚点在于富民，在保护的同时，也要兼顾上游百姓追求幸福生活的愿望，不可能要求我们黄山人民饿着肚子守护青山绿水”。 “尽管安徽省政府目标管理考核中把黄山单列为四类地区，弱化经济指标考核，加大生态环保考核权重。但是现有财力与投入难以巩固提升保护成效。”聂伟平指出，“从目前情况看，农村污染防治、企业关停搬迁等投入明显不足，已建成的村级保洁、河面打捞、环境监管、污水处理等项目的日常运行维护成本居高不下。同时，试点实行的近3年，黄山市拒绝进入有污染企业180多家、意向投资180亿元。” 以黄山市目前的财力，要全面完成治理项目，资金缺口巨大。根据黄山市官方公布的资料，黄山市在新安江流域综合治理项目预计总投资将达到1600亿元，主要是通过融资方式投入新安江公益性保护项目，偿贷压力巨大,而其他可对上争取的渠道又十分有限。 浙江省环保厅规划财务处处长喻志刚介绍，浙江初步同意了安徽补偿翻倍的要求，不过他强调“目前来说2个亿是浙江的极限。在现行财政体制下，跨省生态补偿应以中央财政纵向转移支付为主，省际间横向转移支付为辅，如果中央财政同意增加投入，两省出资也可按原有比例适当扩大。” 聂伟平介绍，黄山还希望积极探索开展水权交易，逐步用市场化办法解决生态保护资金投入来源；将新安江流域纳入国家重点生态功能区，加大中央一般转移支付补助力度。 浙江：提高水质标准 历经三年磨合，新安江试点取得初步成效。 皖浙两省联合监测数据表明，近三年水质情况看，新安江上游水环境总体为优，达到地表水环境质量Ⅱ类标准，与2008-2010年均值相比，交界断面水质稳中趋好，连续三年达到补偿条件；千岛湖湖体水质继续保持优良，营养状况指数有所下降。“按照现在的补偿计算公式，水质标准以2008年到2011年的3年平均值为基本限值，对氨氮、总磷等4项指标进行了具体的规定，同时设置了0.85的水质稳定系数，即允许在此基础上恶化17.65%。新一轮试点我们认为应有新的要求，不应原地踏步，因此提出要按照2011年到2013年的水质平均值，并取消0.85的水质稳定系数的要求。”喻志刚介绍。 一位不愿意透露姓名的黄山市环保局官员看来，在水质保护好的地方，一般是上游地区反映强烈，下游尽量回避。而在水质差的地方则相反。“前者谈判能力要弱，而后者更容易形成一种倒逼机制。” 聂伟平认为，事物的发展有内在极限要求，在目前水质优良情况下更重要的是巩固成果，避免走先污染后治理之路，如再要求进一步提升相当于鞭打快牛，黄山这三年超前完成任务，但浙江又把达标标准提高了，这无疑是扼杀黄山的积极性。“当然，保护新安江是我们义不容辞的责任，没有退路可走的。但是保护环境要与现实需求相适应。” 因此，关于水质标准的问题两省相持不下。喻志刚介绍，安徽方面主要担心突发性因素可能带来的风险，将请专家论证后两省再协商。 喻志刚表示，浙江非常认可安徽的贡献，认为试点做得很好。他推测，这项试点最终国家会退出补偿，放手让两省继续做。同时他也指出，这项政策向全国推行的困难相当大。因为新安江流域只涉及两个省，情况略简单，如果是长江黄河这种跨了好几个行政区划的河流将面临更大困难。 产业扶持优于资金扶持 目前，中国跨省流域生态补偿的实践寥寥，其面临的主要困境是政府内在动力的不足和外在制度保障不充分，更深层次的原因在于政府环境责任纵向配置的不合理，以及行政考核机制致使地方政府“唯经济是瞻”和流域生态补偿模式单一化所产生的弊端。 在行政区划分的分割下，上下游经济水平差异巨大，以致于浙江、安徽之间都流传着一个玩笑：“要想真正把新安江治理好，把黄山划给浙江好了。” 事实上，黄山也希望生态补偿的多元化。在安徽正式融入长三角的背景下，安徽希望能够积极推动全流域一体化发展。“产业扶持优于资金扶持，我们有土地优势和生态优势，我们希望和浙江在上游合作共建“浙商产业园”，实现产业转移，改“输血式”补偿为“造血式”补偿，缩小两省发展差距，实现共建共享、互利共赢。”聂伟平说。 但是，喻志刚很坦率地说：“污染的低端企业你们肯定不要，高科技的我们肯定不愿意给，这是与虎谋皮。更何况，如果让政府命令浙商搬到安徽的“浙商产业园”是违背市场规律的，浙商去山西搞煤炭也不是政府一声令下他们去的。要吸引浙商去，黄山还需要苦练内功提高好服务水平，培养产业集群，形成政策洼地，资金洼地。至于政府之间的交流，我们很愿意参与。” 安徽已经开始利用市场配置资源，鼓励支持社会力量投入新安江保护与建设。省政府与国开行签订的新安江200亿元融资战略协议，目前已获批56.5亿元，专项用于新安江流域综合治理。市城投公司作为融资承接平台，区县作为还款责任主体，试点资金通过项目注入城投，提高平台融资能力，充分发挥试点资金的放大效应。 聂伟平还建议双方共同设立一个新安江基金，引入社会资本，毕竟光靠政府买单难以可持续发展。 |
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