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当前，名目繁多的购物卡、消费卡、充值卡、会员卡、健身卡、购书券、提货券等等卡券充斥在商业流通和服务领域之中，影响着人们生活的方方面面。商家发卡售卡的积极性日渐高涨，消费者持卡购物消费也乐此不疲。在市场繁荣景象的背后，却时常传出发卡商家携款出逃、格式合同存在消费陷阱等损害消费者利益的事件，凸显了行政主管部门对企业售卡和持卡购物消费行为监管缺位的问题，也反映出加强对这一行为监管的必要性和迫切性。市场上流通使用的各种购物卡、消费卡等诸多卡券有一个典型的特点，即由购卡者或消费者预先支付、存储一定的款额，为行文方便，本文通称此类卡券为预付购物卡。
部法律法规严加禁止代币票券，但什么是代币票券，预付购物卡是否属于代币票券并没有作出相应规定。 1998年中国人民银行与国家工商总局联合颁布《会员卡管理试行办法》，规定发售总金额超过1000万元人民币的，由中国人民银行总行审批；发售总金额不超过1000万元人民币的，由中国人民银行一级分行审批，报总行备案。同时规定申请发行会员卡机构的净资产总额不得低于人民币5000万元，申请时固定资产占总资产总额的比例不低于50％，这一规范性文件仅针对预付购物卡中的会员卡，而且规定了很高的人市门槛，缺乏实践意义。由于人民银行职能的调整，中国人民银行不再具备对会员卡的审批监管职能，2007年11月，《会员卡管理试行办法》废止。 2000年7月，人民银行在《关于对购物卡性质认定的函》(银办函[2000]519号)中指出“代币票券”应具备的要素：一是具有一定量的金额；二是无限期使用或有一定的使用期限；三是在一定范围内使用和流通，或购买不特定商品：四是不记名、不挂失。2001年1月，国务院纠风办、经贸委和人民银行联合下发《关于严禁发放使用各种代币券卡的紧急通知》，再次全面叫停代币票券发售、使用活动。在此期间，我国实施稳健的货币政策，对货币管理适度从紧，同时为增强打击腐败行为力度，一度将预付购物卡作为代币票券加以禁止，然而该《紧急通知》和各级落实的“严打”却没有从根本上消灭购物卡现象。 2004年我国履行人世承诺，全面开放零售业市场，国内市场与国际市场全面接轨，但相关政府职能部门对预付购物卡的禁令与国际商业通行规则相矛盾，2004年沃尔玛公司就曾书面向国务院纠风办建议取消禁令。 随着社会主义市场经济体制不断完善，理论界和实践中对预付购物卡性质的认识都发生了变化。2006年北京市等一些地方的税务机关开始对商业企业销售购物卡的行为征收增值税，被视为传达出一个购物卡有望合法化的积极信号。 2008年厦门市贸发局、工商局、厦门人行、厦门银监局等七个单位联合下发了《关于加强零售业购物券(卡)管理通知》，对零售业预付式购物卡采取银行担保或第三方监管方式，一旦发生问题，可通过银行担保和银行托管账户资金，对持卡人进行偿还。此种方式可以避免持卡人的风险，但一定程度上增加了发卡企业的成本，目前仍在摸索执行。 我国预付购物卡相关市场的监管工作，主要存在以下问题： 1 对预付购物卡的性质认识不清。代币票券威胁人民币作为法定货币的地位，影响国家金融安全，我国法律予以明确禁止，但对预付购物卡的性质却存在较大争议，没有形成比较统一的意见。实际上，预付购物卡的主要功能在于商业促销和小额支付，对人民币法定地位影响不大，而且有利于促进支付手段的创新发展。同时，国家禁止购物卡的主要动因是防止腐败，需知购物卡只是被用于腐败行为，并不是导致腐败问题的原因，为防治腐败而一刀切地禁止购物卡，是舍本逐末、因噎废食。 2 监管主体不清。如果把预付购物卡作为代币票券来看待，其市场监管部门应是各级人民银行，但发售购物卡的企业大多处于商贸流通领域，应由商务部门主管，而购物卡纠纷常常损害消费者权益，又属于工商部门职责。历次清查购物卡实践中，均是由各级政府牵头，发改委、商务、工商、税务、公安、央行和银监等诸多部门联合执法、多头执法，执法主体不明确造成了市场监管秩序混乱。 3 监管依据和执法手段不清。在禁止购物卡的文件中，多见各部门依照“有关规定”进行查处，但何谓“有关规定”没有指明，笔者查阅了工商、商务等部门的“三定”方案和相关法律法规，没有发现相应的执法依据和法定手段，这意味着工商、商务等部门在执法过程中，有可能滥用职权，超越职权。 三、境外对预付购物卡的法律规制 (一)日本对预付式证票的法律规制 在日本的百货业和服务业中，预付购物卡被称为“预付式证票”，其发行和使用都非常普遍。1989年施行的《预付式证票规制法》及其施行令、施行规则和保证金规则，构成了日本预付式证票的规则体制，主要包括申报登记制度、地位继承制度、保证金制度、监督制度和发行协会制度。 日本《预付式证票规制法》第2条明确了预付式证票的定义：“预付式证票是指记载有金额或物品数量或用电磁的方法记录金额或物品数量的证票。”并按照发行方式不同，将预付式证票分为两类：自家发行型和第三者发行型，由于两者发售程序和信用程度不同，法律分别按照不同的标准和规则进行监管。 1 申报登记制度。对自家发行型预付式证票实行申报制度，对发行人身份未作限制，自然人和法人均可发行，发行人的义务主要有余额申报和重要事项报告。 2 地位继承制度。为避免因发行主体变更导致所发证票无法兑现的情况，日本创设了发行人地位继承制度，类似于民法中债的概括转让制度，继承人不仅要承担所有预付式证票之债的偿还义务，还必须履行报告义务、支付保证金义务和接受监督的义务等一切原发行人的义务。 3 保证金制度。日本法律规定，发行人在基准日之时所发行证票的未使用余额超过1000万日元的，应在基准日后2个月内将相当于余额二分之一以上的金额，作为发行保证金委托距离其主营业场所最近的“供托所”保管，并向主管部门报告。预付式证票的持票人在保证金范围内，对该证票所代表的债权优先受偿。 4 监督管理制度。政府主管部门对预付式证票的监管具有五项职权。一是审查报告权，二是立入检查权，三是责令改善权，四是取消登记权，五是监督处分权。 (二)美国对预付卡的法律规制 美国的非现金支付系统比较发达和完善，预付卡作为一种新型支付工具，属于小额支付系统的分支，对其的管制由多部相关的联邦法律和州法律共同规制，如《联邦存款保险法》、《电子资金划拨法(ElectronicFund Transfer Act，EFTA)》、《E规则(Regulation E)》和《资金划拨法(Monev transmitter laws)》、《无主财产法》等。其法律规制的重点不在于发行主体和发行方式，而更关注金融体系运行安全，主要体现在以下几个方面： 1 对属于存款性质的预付卡，由联邦存款保险公司负责监管。联邦存款保险公司有权要求银行定期报告其经营状况、收入情况及其他财务资料，有权开展现场检查，有权对从事不安全和不稳健业务的银行及其管理人员进行罚款、发布停业整顿命令、撤销高层管理人员职务、终止并取消其存款保险等处罚权力， 2 对在金融机构设立账户的预付卡，适用《电子资金划拨法》和E规则。E规则给予用户多种保护措施，
如寄送报告书和对账单、责任限额(最高赔偿额)和各种公开制度，随着预付卡越来越普及成熟，E规则更广泛地适用于非金融机构发行的预付卡已成为一种趋势。 3 对大部分州的非银行业者从事预付卡支付业务的，适用《资金划拨法》管制。在美国有45个州利用各自的《资金划拨法》监管开展支付业务的非银行业务，管制体现在两个方面，一是非银行机构(发卡人)所收到款额的用途受到严格限制，二是该非银行机构必须监督其属下的分店、经营点合法运作。 4 对预付卡内未使用余额，按照各州的《无主财产法》处理。有的州将一定期限内预付卡内的余额看做是无主财产，按照本州的《无主财产法》上交州政府保管，而这一期限各州规定不一致，其中有7个州规定7年，35个州规定5年，8个州规定3年，而纽约州规定只有2年。 (三)台湾地区对零售业礼券定型化契约的法律规制 我国台湾地区将预付式购物卡券统称为礼券，纳入契约法律关系予以规范和监管。2006年10月，台湾地区经济行政主管部门发布《零售业等商品(服务)礼券定型化契约应记载及不得记载事项》的公告，全面规范零售服务业发售礼券活动，主要有以下四个特点： 1 明确了礼券的概念和范围，“商品(服务)礼券，指由发行人发行记载或圈存一定金额、项目或次数之凭证、芯片卡或其它类似性质之证券，而由持有人以提示、交付或其它方法，向发行人或其指定之人请求交付或提供等同于上开证券所载金额之商品或服务”，但礼券不包括发行人无偿发行的抵用券、折扣券，也不包括现金储值卡和具有相同性质的其他芯片卡。礼券适用的行业范围包括：零售业(食品、服饰品、家庭电器及设备、计算机信息设备、运动用品、百货公司、超市、便利商店、量贩店、加油站等)、洗衣业、视听歌唱业、一般浴室(三温暖)、理发美发业、K书中心、游乐园业(仅营利性儿童游乐园)等行业。从概念上看，台湾地区的礼券与大陆地区流行的预付购物卡基本相同，其适用范围规定的十分明确。 2 明确了礼券上必须记载和不得记载的事项。规定礼券上应记载下列事项：(1)发行人名称、地址、统一编号及负责人姓名；(2)商品(服务)礼券之面额或使用之项目、次数：(3)商品(服务)礼券发售编号；(4)使用方式。同时该公告要求在当事人订立的定型化契约(即格式合同)中，应当明确发行人履约保证责任和消费争议处理申诉(客服)专线两项内容。与之相应，公告中还规定了定型化契约和礼券之上均不得记载下列事项：(1)不得记载使用期限；(2)不得记载“未使用完之礼券余额不得消费”：(3)不得记载免除交付商品或提供服务义务，或另行加收其它费用：(4)不得记载限制使用地点、范围、截角无效等不合理之使用限制；(5)不得记载发行人得片面解约之条款：(6)不得记载预先免除发行人故意及重大过失责任；(7)不得记载违反其它法律强制禁止规定或为显失公平或欺罔之事项；(8)不得记载广告仅供参考。以法令的形式规定发售购买礼券合同的基本内容，起到了规范礼券发售行为，提示和保护消费者权益的目的。 3 明确了可供选择的担保方式。在礼券发行人的履约保证责任中，公告提出了五种担保方式供发行人选择，而且均以填空式合同条款的形式加以规定：(1)本商品(服务)礼券内容表彰之金额。已经____金融机构提供足额履约保证。前开保证期间自中华民国年月日(出售日)至中华民国____年____月____日止(至少1年)。(2)本商品(服务)礼券，已与公司(同业同级，市占率至少5％以上)等相互连带担保，持本礼券可依面额向上列公司购买等值之商品f服务)。(3)本商品(服务)礼券所收取之金额，已存人发行人于金融机构开立之信托专户，专款专用。(4)本商品(服务)礼券已加入由商业同业公会办理之同业礼券联合连带保证协定，持本礼券可依面额向加入本协议之公司购买等值之商品(服务)。(5)其它经经济部许可，并经行政院消费者保护委员会同意之履约保证方式， 日本、美国和我国台湾地区对预付购物卡的相关法律规定和监管机制，对建立健全我国的预付购物卡监管机制，具有重要的启示作用。第一，预付购物卡是国际上通行的经营手段，完全可以纳入法律机制予以规范和进行监管，没有必要“一刀切”式全部禁止。第二，对发行主体不作门槛限制，但对发行卡券的第三人的资质和信用严格规定。第三，重点关注那些发行量大，回收期限长的卡券。第四，有明确的监管部门、监管职责和监管手段。第五，多用引导、指导式的手段规范相关市场。 四、加强我国预付购物卡监管工作的几点对策 (一)加强资金监管，重点监管企业售卡资金的用途和流向，适度放宽售卡主体身份条件，实行发卡主体多元化和平等市场准入制度。预付购物卡产生纠纷的主要原因在于缺乏对企业售卡资金的监管，发卡企业几乎可以完全自主地使用这笔资金进行投资和周转，一旦投资失败或周转不及时，就会造成发卡企业资金链中断，使供货商和持卡人遭受损失引发纠纷，因此，应重点加强对售卡资金的监管，及时有效地监督管控售卡资金的管理、用途、流向和风险，确保发卡企业留有足够的资金，保障支付供货商货款和维护持卡人权益。小企业发售预付购物卡也能够起到盘活资金、促进消费的目的，而且企业的资产规模大并不代表其信用等级高，也不表明其资金运作万无一失，一旦发生问题，将会造成更大的社会危害，而资产规模小的企业，只要对其售卡资金监管有力，同样可以有效避免产生纠纷。同时，市场经济强调市场主体身份平等，行政许可法要求禁止滥设入市门槛，设定条件、抬高市场准入标准的做法违反了现行法律规定和市场经济的基本规律。因此，预付购物卡的规制和监管方向应放在企业售卡资金的监管上，明确规范企业发卡的额度比例、担保方式、资金流向、权益归属、偿付程序等等，从根本上规制预付购物卡的发售和使用。应当注意的是，适度放宽发售预付购物卡市场主体身份条件，并不代表全部放开，对那些发行量大、影响面广的售卡企业和第三人发售型中的专业售卡企业应当进行必要的资质限定。 (二)实施分类监管，对发行量大、回收期限长、社会影响广的企业售卡行为采取特殊要求，进行重点监管，对流通量小、影响力弱的企业售卡行为纳入现有法规体系进行监管。大陆法系国家普遍将发售购物卡券的行为视为民事法律行为，这种合同可以看作是一种附条件的买卖合同(预付货款)。购卡人将合同权利义务转移给持卡人后，持卡人与售卡企业之间构成了附条件的买卖合同关系，最终持卡人使用预付购物卡在指定地点购买商品或服务，其与售卡企业之间形成了消费者与经营者的关系。
因此，抛开预付购物卡的融资功能，预付购物卡消费活动应受《民法通则》、《合同法》和《消费者权益保护法》等民商事法律法规调整和规范。但是，由于大型商业企业大量发售预付购物卡，动辄数千万元，甚至一次发售额就达数亿元，造成货币流动性增大，这就不仅仅是买卖双方的民事行为，而且涉及国家金融安全和社会稳定，对此，笔者建议对预付购物卡采取分类规制和监管的模式。对发售量大、回收期限长、社会影响广的企业售卡行为纳入金融监管体系，制定特殊程序、条件和要求，如备案审查制度、信息披露制度、担保偿付制度等，进行有针对性的重点监管，防止影响社会稳定的问题发生。对发售量小、社会影响较弱的企业售卡行为纳入民事法律法规调整体系进行监管，作为合同纠纷或消费者权益纠纷进行处理， (三)采取“软手段”监管，充分发挥行政指导等柔性监管手段的功能作用，结合企业信用体系建设，逐步建立健全规范的相关市场秩序。借鉴日本、美国和我国台湾地区制度规定，笔者提出如下柔性监管建议：一是实行备案审查制度。对售卡市场余额占企业偿付资产达到一定比例的企业，要求其向行政职能部门报备，并定期报告资产变动情况和余额比例，便于主管部门及时掌握情况，有效进行监管。二是企业在售膏和担保方式中有一定的自主权。即行政职能部门根据市场的实际情况，规定一系列企业售卡方式和资金担保方式，由售卡企业自行选择对其最有利的一种。三是采取企业信用公示制度。对通过备案审查的售卡企业向社会公示，增强其社会信用：对违规使用售卡资金、余额比例较高的企业也予以公示，警示公众持卡具有高风险性，同时对违规的售卡企业在丁商企业信用等级评定留下相应记录，以此督促企业诚信经营。四是规范格式合同范本。企业一般通过订立格式合同的方式发售购物卡，职能部门与行业组织可以制定统一的合同参考范本，防止企业利用格式合同免除义务、转嫁风险，损害持卡人和其他债权人的利益。同时，可借鉴我国台湾地区将合同重要条款注明在商业礼券上的做法，将企业售卡的金额数量、担保方式等信息标明在卡(券)的显著位置，便于规范格式合同和提示消费者。五是进行消费指引。消费者维权部门应定期公布预付购物卡消费纠纷热点问题、典型案例，对消费者持卡购物提出必要的提醒和警示。 (四)强化职权监管，赋予行政监管部门相应的职权和手段，提高监管活动的实效性。对预付购物卡实施有效的监管，就必须通过立法手段赋予相关行政机关必要的行政强制权和行政处罚权。借鉴日本对预付购物卡监管的类似制度，赋予职能部门监督检查权，包括监管执法人员可以进入售卡企业和第三方发卡机构检查发售购物卡的账簿文件和企业财务状况，有权询问当事人和证人：职能部门发现违反涉及预付购物卡强制性法律规范的，有权对相关物品、账目及电子信息资料予以查封、扣押：对违反备案审查、如实报告和信息披露等强制性义务的售卡企业和第三方发卡机构，授予职能部门行之有效的行政处罚权。
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