新刊速读 | 解读政府机关18万亿元存款
2014-12-16
赵新宇
香港凤凰周刊
中金公司首席经济学家梁红在11月5日一份题为《中国资产负债表中的奇葩——政府部门巨额银行存款》的报告中指出，中国资产负债表存在“一个奇葩”：截至2014年9月底，政府机关团体（不包括国有企业）共持有约18.3 万亿元的银行存款，这笔存款近年来还以近20%的速度增长，占M2 的比重持续上升。 梁红接受《凤凰周刊》记者采访时表示，在近年来中央政府、地方政府和国有企业的债务也不断上升的背景下，如此巨额存款的搁置显然是没有效率且难以持续的；而持有它的机关团体，边际消费（或投资）倾向也低于消费者或企业。因此，如果政府主动改善自身的资产负债表，对国内经济将大有裨益。 机关团体存款很难流回实体经济 报告里的政府机关存款，是引自中国人民银行公开发布的统计数据。在人民银行网站2014年统计数据“金融机构人民币信贷收支表（按部门分类）”一表中即可查到。作为一个单独列出的存款来源方项目，这里的“机关团体存款”并不包含4万多亿元的财政性存款，也不包含来源于国有企业的存款，应是政府机关及事业单位在财政资产之外的存款。 截至2014年10月，机关团体存款已达约18.4万亿元，较之年初的约15.9万亿元足足增加了2.5万亿元。若与去年同期对比，增长率高达18%，大大超过金融机构存款总额10%的增长率。 机关团体存款的快速增长不只发生在今年。向前回溯可知，2012年1月、2013年1月、2014年1月的机关团体存款总额分别较前一年同期增长了22.0%、23.3%和19.5%；与之相应的各项存款总额增长速度则只有12.4%、16.0%和11.3%。由于增长速度的差异，机关团体存款在各项存款总额里所占的比重也从2011年1月的约12.4%，上升到了今年10月的约16.4%。 与机关团体存款快速增长相伴的，是财政性存款的膨胀。这项存款每年的峰值一般出现在10月，而今年10月约4.8万亿元的财政性存款亦正是一个新的历史最高值。换句话说，中央政府今年10月底在央行持有的现金相当于2013年GDP的8.5%，或是2013年财政支出的34.4%。相比之下，美国财政部在美联储仅持有约1180 亿美元的现金（3.4%的当年开支）。 相应的，非金融企业存款从2011年1月占各项存款总额的37.0%，下降到了今年10月的32.5%。虽然这项存款本身也有增长，但它常在岁末年初出现大幅削减，如今年1月比2013年12月减少了2.7万亿元，2012年1月也比2011年12月减少2.7万亿元，年底急需用钱的倾向非常显著。在机关团体存款方面，这种波动却并不强烈，从侧面反映了这笔钱被政府机关持有的稳固性——它很难再流回实体经济里。 机关团体持有外币存款 央行并未透露所谓“机关团体”具体是哪些单位。梁红认为，其中一些款项可作合理推测，如来源于地方社保和公积金的存款。“所有的社保基金加起来大概是5.2万亿元，其中地方社保是3.6万亿元，它不同于全国社保基金，是存在很多投资限制的，所以应该在来源于社保基金的银行存款中占大头儿。还有一块是公积金，大概2万亿元。” 除此之外，剩下的更多存款则说不出来源是哪里，其中的主要成分应该来自那些实际从事商业经营的事业单位。各种公共服务的收费可能是推动政府部门银行存款上升的另一个重要来源。这里边的详情目前不得而知，不过，根据2010年初和2011年初的两次统计口径调整，可以推算出当时的事业单位大约存了多少钱。 2009年，央行统计的金融机构信贷收支尚将机关团体存款列为“非金融性公司存款”的一个子项。另一个子项是“企事业单位存款”，其中的企业存款也有公布，据此计算可知：2009年12月，事业单位的银行存款为24492亿元。当时，机关团体存款仅为29560亿元。 2010年1月，央行的统计将机关团体存款单独列出，原来的“非金融性公司存款”改成了“非金融企业存款”，事业单位存款即被计入“机关团体”一项中。正因为这样的调整，机关团体存款发生了一次跃变，上升到51286亿元。但此次被计入机关团体的事业单位存款并非它的全部存款，2011年1月，机关团体存款又因为统计口径调整而发生了一次跃变，从2010年12月的66175亿元上升到2011年1月的88435亿元。这次是因为央行将财务公司、信托投资公司、金融租赁公司委托存款减委托贷款后按委托人分别计入各项存款项下，会涉及这次调整的机关团体基本应是事业单位。因而，可以认为经过2010-2011年的两次统计口径调整，将至少4.5万亿元的事业单位存款加进了“机关团体”项下。 在增长方面，尚未加入事业单位的机关团体存款在2007、2008、2009年三年里，年末较年初分别增长22%、19%和42%，增长极其迅速；与之相对的事业单位存款的增长情况是16%、12%和50%。而计入事业单位后的2010、2011年两年，机关团体存款的这个增长率是29%和23%，并不能认为事业单位的加入推快了机关团体存款的增长速度。假设2011年以来事业单位存款与其他机关单位存款增长速度相同，那么今年10月的18.4万亿元里应该有约9.4万亿元来自事业单位。 2011年初的调整也让机关团体首次持有了243亿元（按人民币计算）的外币存款，这笔存款截至今年10月为589亿元。虽然是个相对不大的数目，却也说明了事业单位的经营性质——它们甚至在从事跨国贸易业务。 存款的使用 近年来，中央政府、地方政府和国有企业的债务不断上升。各类估算显示，这类债务占GDP的比重介于150%-180%之间，它们的融资利率高于6%。而机关团体存款在银行的收益率不到3%，梁红的报告指出，如此“负利差”显然是没有效率且不可持续的。 报告还认为，不同于国有或私人企业，这些事业单位所获取的“盈利”似乎并不通过纳税、分红或再投资等渠道回流到实体经济。它们的边际消费（或投资）倾向显然低于消费者或企业。因此，如果政府将这些“收入”重新分配给消费者或企业，不仅能够大幅降低中国的杠杆率，还会有助于促进更高效率的经济增长。 然而，这种设想要实现起来并不容易。梁红表示，这些持有大量存款的事业单位并不太能举债，如学校在几年前就不能从银行借贷了，而全国银行系统给医院的贷款也就只有2000多亿元。换言之，通过经营活动积累大量存款的单位，并不是那些需要大量举债的单位。 尽管中国政府已经提出全国事业单位改革的蓝图和具体时间表，对实际上从事商业经营的事业单位进行重组改革也将有助于缓解这种低效率的“储蓄过剩”。但资金的再分配也必然影响事业单位原来的经营活动，并遭到持有存款单位的变相抵制。梁红也提到，现有机关团体存款无法回流实体经济的一个原因恐怕就是“整四风”等政策束缚了它们的开支，导致更多资金积淀下来。 中国政府有过一次主动改善自身资产负债表的成功经验：2004年，政府就曾动用其4000亿美元外汇储备中的约800亿美元向大型国有银行进行股权注资。在帮助中国银行体系恢复健康的同时，这次注资还取得了不俗的商业回报。相比十年前，政府如今拥有的巨额储蓄，自然为中国经济承受结构调整的阵痛提供了更大的回转空间，也在一定程度上可以减轻人们对中国爆发全面债务危机的担忧。 记者／赵新宇 本文刊载于《凤凰周刊》2014年第35期 总第528期 （图：资料来源:CEIC、中金公司研究部） |
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