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确立适合中国的自然人 纳税人识别号制度
2014-12-24 来源：中国税务报 作者：丁芸 赋予每个自然人纳税人唯一的、终身不变的税务登记号 国务院法制办公布的《中华人民共和国税收征收管理法修正案（征求意见稿）》中，规定个人办理税务登记、税务机关建立纳税人识别号制度，将税收保全、强制执行的范围由“从事生产经营的纳税人”扩大到包括自然人在内的所有纳税人，并规定可以对个人取得收入单位与纳税相关的账簿和资料进行税务检查。此规定将自然人纳入直接纳税人范围，并就自然人如何纳税提出相关制度建设方向，但具体细则仍在酝酿之中。因此借鉴外国经验，建立自然人纳税人识别号制度，赋予每个自然人纳税人唯一的、终身不变的税务登记号，以掌握每个纳税人的情况，是当前需要研究的重要课题。 很多国家都已建立适应本国的纳税人识别号制度 国际上很多国家都已经建立适应本国的纳税人识别号制度，来规范自然人税务申报行为，保障政府税收，保证所有纳税人公平自愿纳税。 以社会保障号作为自然人纳税人识别号。美国对个人所得税的征纳相对较为成熟，美国的纳税人识别号制度采用社会保障号和税务代码合二为一的形式。美国公民一出生就有一个终生不变的税务代码，外国人到美国工作也要申请一个这样的代码，而社会保障号是个人银行开户、合同交易、政府服务的必备信息，二者结合使用几乎将所有纳税人可能涉及的税源掌控起来，既可降低遵从成本，也可防止个人偷逃税行为。 以税务号作为自然人纳税人识别号。在国外，大多数国家采用的是编订税务号作为个人的纳税人识别号，其中瑞典和澳大利亚最有代表性。 在瑞典，公民一出生就拥有一个10位数字的终身税务号码，这个号码用于税务申报、银行开户、社会保险缴费等其他一切经济活动，管理十分严格。通过税务号码，税务机关可以随时查阅纳税人的缴税情况和个人不良信息，可以掌控纳税人的一切收入来源、经济活动情况和财产状况。纳税人去世时，税务机关会根据该纳税人的资产负债情况，征收遗产与赠与税后，再核销该号码。如此严格的税收代码制度完善了瑞典的税源监控体系，也为个人所得税的征收提供了信息控制基础。 在澳大利亚，个人需要注册统一的税号TFN（Tax File Number），本国公民可以到任何一个办税场所出示身份证明后申请TFN，任何进入澳大利亚的外国人，只要在澳大利亚居住超过182天，也应申请TFN，其中澳大利亚公民申请到的TFN将伴随其一生。公民在找工作或领取养老金时，被要求在《就业声明》表格内注明TFN，雇主或退休金机构根据所填TFN按正确比例代扣税款。由此可以看出，如果个人在澳大利亚没有TFN是很难找到工作的，而且公民在领取失业金及伤残人员补助金时同样要提供TFN，否则社会福利部门不会向该公民发放福利金。TFN中详细记录着澳大利亚公民的个人收入、家庭情况（包括未成年人）、信用状况等内容，再结合纳税人与第三方的申报情况，税务机关能够有效防止偷逃税行为。 以身份证号码作为自然人纳税人识别号。丹麦、挪威两个国家纳税人识别号采用的就是身份证号码。丹麦要求银行向税务机关报告个人银行账户开立和注销、支付的利息及收受方、年末账户余额以及一些其他方面的信息。挪威也要求报告银行账户年末应计的利息总额、年末账户余额及其他方面的信息，这些信息都和个人身份证挂钩。身份证号在对个人征税中起着约束作用，各种经济行为都需要纳税人身份证号来实现，将身份证号作为纳税人识别号，使税务机关能够相对简单地完成对纳税人税款的征纳。 将国外经验应用到中国的利弊分析 方法一，以社会保障号作为中国自然人纳税人识别号。中国实行的是社会保障卡制度，社保卡包含持卡人姓名、性别、公民身份号码等基本信息，还记载了个人状态（如就业、失业、退休等）、社会保险缴费情况、养老保险、医疗保险、职业资格和技能、就业经历、工伤及职业病伤残程度等信息。可是这些还远远不能构成自然人纳税税源，其中缺乏很多个人重要信息，包括个人收入、财产信息等。美国的社会保障系统能够与银行、海关、卫生等部门保持信息共享，大量信息的整合分析才能保证美国通过社会保障号对个人征税的真实可靠。据报道，2013年底，中国社保卡覆盖5.4亿人群，力争2015年实现8亿张发放量，最终实现城乡居民人手一张。可是，税收征管法修订迫在眉睫，目前的发放量还不能满足对个人征税的条件，因此，中国单纯将社会保障号作为纳税人识别号尚有很多困难需要克服。 方法二，以税务号作为中国自然人纳税人识别号。中国用税务号登记纳税已有相对成熟的制度在使用，确切名称为“税务编码”或“税务登记证号”，只不过是发证机构按行业类别不同发放给企业、事业单位、个体工商户等组织的，而且还有国税税务登记证和地税税务登记证之分。瑞典和澳大利亚等国均使用的是一个终生税务号，该号严格控制着纳税人收入来源、财产状况和经济活动情况，中国若要使用税务号，必须将此号码作为自然人的必要信息去开展各种经济活动，比如在雇佣关系形成时受雇用者必须填写税务号信息，银行开户也应要求开户人提供税务号。如果这样的制度建设逐渐拓展到各种重要渠道，税务号作为自然人身份识别号会是一个很好的选择。 方法三，以身份证号作为中国自然人纳税人识别号。居住在中国境内的年满十六周岁的中国公民，应当依照法律的规定申请领取居民身份证；未满十六周岁的中国公民，可以依照法律的规定申请领取居民身份证。身份证号作为自然人纳税人识别号在覆盖范围上是完全符合要求的，可是在其他方面存在很大问题，中国身份证的发放和信息采集主管单位是各属地公安局，其采集的信息不会涉及个人收入信息和财产状况，而且公安局有其独特的属性，对于身份证系统有一定的保密性质，税务机关和公安部门的信息共享存在很大难度。 对确立中国自然人纳税人识别号制度的建议 通过上文对外国经验的介绍和中国实际国情分析，中国将税务号作为自然人纳税人识别号是一个行之有效的办法。 税务机关在公民一出生就为其分配一个终生不变的税务号，这样先保证了纳税人群的完全覆盖率，然后再将税务号的应用遍及各个自然人的经济行为领域，如银行账户开户及注销行为、雇佣行为、交易行为、社会保障涉税行为等，最后建立各领域信息共享联网系统，以自然人税务号为主要搜集信息索引，配以社会保障卡、个人身份证号辅助完善自然人信息系统构建。在税务号应用过程中，必须改善中国计算机硬件配置低、数据存储能力差和信息传递慢等情况，加强税务人员的计算机操作水平，从软硬件上为以税务号向自然人征纳税款做好环境保障。 自然人纳税人识别号制度的建立有助于税务机关从税源掌控个人信息。在完成基础的汇总、归纳、分析工作后，整合如自然人登记、代扣代缴申报、自行申报、社会保障登记等所有渠道归集来的信息，最终形成完整的自然人税源信息库。这是中国建立纳税人识别号制度预期达到的目标，也是所有税务机关和国家共同期待的远景。 作者：首都经贸大学教授 |
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