上海市户外广告设施设置阵地规划公示（加评语一）

上海市户外广告设施设置阵地规划公示（加评语一）

一、控制分区
根据对城市发展各要素的统筹考虑，《广告阵地规划》中将按照禁设区、控制区、展示区来划示控制分区，并针对各分区提出不同的控制要求、规划管理要求以及适用区域。（第一个症结：发展是硬道理，还是“美化”是硬道理？第二个问题：民生和就业是硬道理，还是“净化”与“审批”是硬道理？也许为避免意识形态偏颇，与前几稿相比，现在公示的规划在总体目标的阐述上最为简略。无目标即无管理，且规划具有时效性。一简略，就会变成一个缺乏时代感的所谓纯技术的“规范性要求”，公共政策与时俱进的适应性就会大打折扣，规划目标也会出现偏离：仅服务于审批。比如说，这个公示的规划无法解答在经济不景气时，户外广告到底是做加法还是做减法的问题。我们知道，编制规划是一种公共政策的立法行为。它不是为了规范而规范，而是为体现效率与公平。这本《户外广告阵地规划》将同《户外广告技术规范》、《户外广告管理办法》共同构成上海户外广告的市场发展与政府管理的基础性法律框架，那么，一个显而易见的立法前提便是：经过调查研究而产生的法律经济学理性。我们多次提出，希望公布“根据对城市发展各要素的统筹考虑”的数据，比如说，拆掉广告牌的好处将大于业者和公众（例如就业、税收、中小企业传播机会均等以及促进消费等）的损失。同时，除了竞争择优的经济理性，规划作为一种法律文本还要求体现公平性。例如某些路段只允许设候车亭与电话亭，那么，除了应当说明这两种形式“排他”以后，将必然产生比原有所有户外家具广告更多的经济价值总量以外，还应当说明这种“垄断”不会对其他广告业者造成损害，或足以使他们得到（媒体阵地形式上或经济上）的转移支付补偿。我们力图从户外广告的财产权利和创作自由两方面阐述——这是广告与城市和谐共存的法律边界、行业自律行为准则、大众视觉传播自然规律以及社会投资保障的客观需要。遗憾的是，由于这本规划文体所限，接下来我们也只能顺着规划文本现有脉络进行评论。）

（一） 分区定义
禁设区：是指禁止设置户外广告设施的区域。
展示区：是指在满足安全、有序前提下，允许设置多样化户外广告设施，塑造繁荣、丰富城市景观的区域。（展示区的“有序”怎样界定？或由区或下一级的《展示区阵地方案》定？但愿不要僵化，影响活力。建议去掉“有序”两字，因为对于“序”的官方权力话语和民生权利话语之间，在审批需要和市场需要之间，甚至在市和区之间都有歧义。展示区既以商业为主（见下文中的展示区范围列表），则说明消费选择及其文化选择都应当是多元的、多样的。所以，我们强烈建议应把在展示区定义“秩序”的权利下放给基层和市场实践。这不仅将创造丰富的城市景观和零售机会、就业机会，从长远看也将创造更多商业地产机会）

 

控制区：除禁设区和展示区以外的区域。即是指在满足有关规定的前提下，可以适量设置户外广告设施的区域。该区域只可以在道路及道路两侧第一界面（见图1）的建筑上设置户外广告设施，严禁在街坊内部设置。（道路两侧第一界面指视觉界面还是地图上的物理界面？至少图1中红线表示的第一界面类型三，与文本中“严禁在街坊内部设置”有冲突。而在图2中，绿地后面的沿街建筑物显然属于街坊外，但因为前面是绿地，无遮挡，所以也被列入禁设范围。它的旁边不列入禁设范围，是因为前面有房子遮挡，所以就随你们的便，爱设不设。光这一点，就足以看出规划者的苦心。其实，要体现规划的文明，并不需要如此的弯弯绕。对于图2，一句话就够了：建设区内河道对面必须看不见广告。可是我们要问，建设区河道两侧只建景观不建商业？这种只能看不能用的景观如何实现可持续发展？）

（三） 划定依据
1．禁设区
以“保护城市历史风貌和景观环境、保护交通和公益设施环境、保护生态和居住环境”作为禁设区的划定依据。
（1）保护城市历史风貌和景观环境

禁设用地		用地示例
各级文物保护单位、优稀秀历史建筑的建筑控制地地带范围内		如一大会址、孙中山故居等各级文物保护单位 如汇丰银行、江湾体育场等632处优秀历史建筑
居住性质的风貌保护道路路		如康平路、武康路、山阴路等（希望有具体名录）
文物古迹用地C7		如福泉山遗址等具有保护价值的古遗址、古建筑、革命遗址等用地
人民广场地区		南京西路－西藏中路－福州路－云南中路－延安东路－黄陂北路以西约100米范围所围合区域内
建设区内河流水系两侧		从河道蓝线至沿河第一街坊及第一界面建筑（见图2）
其中	黄浦江核心地区（中国最大商业城市的核心CBD为什么禁止商业广告？旅游者休闲者为什么不能在这里共享上海的商业繁荣景象？户外广告难道不是上海最显著的历史风貌和当代风貌之一吗？请说明理由）	浦西地区：南浦大桥－陆家浜路－中山南路－复兴东路－外咸瓜街－方浜东路－人民路－四川路－天潼路－大名路－东大名路－杨树浦路－杨浦大桥－黄浦江围合区域内
		浦东地区：杨浦大桥－锦城路－陆家嘴环路－浦明路－南浦大桥－黄浦江围合区域内
绿地G		如世纪公园、人民公园、徐家汇绿地、延中绿地等公共绿地G1
		如总体规划确定的三岔港、张家浜、三林塘、大场、吴中路等8块楔形绿地，淀浦河、大治河、川杨河等主要河道两侧防护林带等生产防护绿地G2 不包括公路两侧防护绿地，如高速公路两侧50米范围内

（2） 保护交通和公益设施环境

禁设用地	用地示例
行政办公用地C1	如有独立用地的市区两级党委、人大、政府、政协，以及民主党派、公检法等办公所在地
医疗卫生用地C5	如综合医院、专科医院、卫生防疫站等
教育科研设计用地C6 基础教育设施用地RS	如大学、中学、小学、幼儿园、职校、技校、特殊学校等
	如中科院药物研究所、有机化学所等科研设计用地C65
其他公共设施用地C9	如福利院、宗教活动场地等
市政设施用地U	如有独立用地的水厂、变电站、储气站、大型锅炉房等供应设施用地U1
	如轮渡，公共汽电车、出租车、轨道交通的停车场、保养场、车辆段，货运公司的停车场，教练场，汽车维修站等交通设施用地U2（不包括加油站、轨道交通站）
	如邮政、电信、电话等邮电设施用地U3
	如污水处理厂、泵站等环境卫生设施用地U4
	如设备安装、市政工程养护设施等施工与维修设施用地U5
	如殡仪馆等殡葬设施用地U6
	如消防站等其他市政公用设施用地U9
对外 对外交通用地T	如港口码头、铁路线等（不包括铁路站场，如新客站、上海南站）铁路用地T1
	如运输石油、天然气等管道运输用地T3
	如码头作业区、生产区（不包括客货运站）等港口用地T4
	如飞行区（不包括航站楼周边地区、配套服务区等不影响飞行安全的地区）等机场用地T5
特殊 特殊用地D	如军事用地等特殊用地D1
	如领事馆等外事用地D2
	如监狱、劳改农场等保安用地D3
市政 市政管线走廊	如高压走廊等

（3） 保护生态和居住环境

禁设用地	用地示例
佘山国家旅游度假区核心区	泗陈公路、嘉松公路、沈砖公路、辰山塘、环山路和佘北公路所围合区域，约10.5平方公里
淀山湖沿岸200米范围内
各类自然保护区	如东滩鸟类保护区、青草沙水源保护区、北竿山鸟类保护区等
水域和其他用地E（E2，E3，E4，E6等限制是否适应17届3中全会精神？农地在用地性质及用途上与宅地相比是否权利平等？建议适当放宽）	如黄浦江、苏州河等水域E1
	如菜地、灌溉水田等耕地E2（承包给农民了。在E2范围设立的高立柱广告，每座只占地1平方米，平均广告产出70万元一年，平均广告地租收入20万元一年，较少的广告地租收入也有6万元一年。占地1平方米的高立柱，同大面积占地的其它建筑形态不一样，是一种完全可以同原有农业生产兼容，并帮助农民增收的第三产业。）
	如果园、桑园、茶园等园地E3（同上）
	如树林、竹林、灌木林、黄浦江上游涵养林等林地E4（同上）
	如农村住宅（经物权所有人和相关利益人全体同意在外墙设置墙面广告的住宅除外）等村镇建设用地E6（不包括村镇企业）
	由于各种原因未使用或不能使用的土地，如盐碱地、沼泽地等弃置地E7
居住用地R	不包括社区级商业中心RC2，如浦东联洋社区的大拇指广场、长宁新泾社区的西郊百联、曹杨新村的曹杨商场等（这条说明用地性质分类在涵盖户外广告时会产生许多意想不到的困境，只能用“除外”）
	位于展示区的经物权所有人和相关利益人全体同意在外墙设置墙面广告的住宅楼除外。（再次“除外”即再次说明用地性质分类的缺陷。另，控制区也应照此办理，因为法权一致。再说一遍，户外广告只是一种Uban Infill，插空档的。）

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2．展示区
规划确定的“城市副中心、市级商业街（中心）、市级专业中心、地区中心”等地区。（我们认为，编制展示区规划应当有利于地区商业风格和形象的个性化塑造，也应当有利于各种户外广告形式在展示区的创造性发展，达到充分展示上海商业魅力和城市形象活力的目的。通过尝试与经验累积，推陈出新，并逐渐形成户外广告新的有价值的主流媒体形式。多样性是城市的本质。清规戒律过多，广告一律，氛围一律，显然不利于市场的差别化竞争，也不利于上海各界“创新”的积极性和“追求”的原动力。）

类型	名称
城市副中心	徐家汇副中心
	江湾－五角场副中心
	真如副中心
市级商业街（中心）	南京东路商业街
	南京西路商业街
	淮海中路商业街
	四川北路商业街
	金陵东路商业街
	豫园商业中心
	不夜城商业中心
	张杨路商业中心
市级专业中心	虹桥涉外贸易中心
	大柏树内贸中心
地区中心	老西门地区中心
	打浦桥地区中心
	长寿地区中心
	中环百联
	李子园摩尔城
	中山公园及定西路沿线地区
	西郊百联商业中心
	控江路地区中心
	长白地区中心
	新江湾城地区中心
	大宁地区中心
	新天地地区
	曹家渡地区中心
	田林地区中心
	凌云地区中心
	枫林地区中心
	龙华地区中心
	南站周边地区
	漕河泾地区中心
	古美地区中心
	高桥地区中心
	高行地区中心
	浦兴地区中心
	金杨地区中心
	洋泾地区中心
	花木地区中心
	北蔡地区中心
	三林地区中心
	张江地区中心
	庙行地区中心
	上海大学地区中心
	大华地区中心
其他展示区	宜山路市场地区
	光大会展中心
	龙华旅游城部分地区
	北外滩东大名路以北部分地区
	东外滩杨树浦路以北部分地区
	七浦路地区
	大连路、北翟路等沿线部分地段

3．控制区
除禁设区和展示区以外的地区。

用地名称	用地示例
公共服务设施用地C	如宾馆、银行、商店、市场等商业金融业用地C2
	如电视台、图书馆、博物馆、音乐厅等文化娱乐用地C3
	如虹口足球场、八万人体育场等体育用地C4
	如写字楼、办公楼等商务办公用地C8
居住用地中的部分区级商业中心RC2	如普陀区曹杨新村的曹杨商场
工业用地M	如桃浦工业区、漕河泾经济技术开发区、金桥出口加工区、村镇企业用地
仓储用地W
公路用地T2	如公路、长途客运站等等
道路广场用地S	道路用地S1
	广场用地S2
	社会停车场库用地S3
部分交通设施用地U2	如加油站、轨道交通站
混合用地	如创智天地等商住混合用地

（四） 禁设路段、展示路段、控制路段
根据中心城户外广告控制分区划定，将道路相应划定为禁设路段、展示路段和控制路段。
1．划定原则
禁设路段：道路两侧皆为禁设区、或者道路两侧以禁设区为主的路段。
展示路段：位于展示区内的路段（不单独划示）。
控制路段：道路两侧皆为控制区、或者道路两侧以控制区为主的路段。
2．管理要求
禁设路段：禁止设置除公交候车亭广告和电话亭广告以外的户外广告设施。（既为禁设路段，则应一律而没有例外，否则会让人理解为政府选择性立法，故意协助垄断。若目的是为让路于民，不许广告过多地在人行道插空档，则应让原有其他广告做到墙壁上去。否则本条怎么看都像是个偏袒某些利益团体的垄断性条款。）
展示路段：宜编制《户外广告设施设置阵地实施方案》（以下简称《广告阵地实施方案》），并按其进行管理，编制时须遵循控制通则中的“禁止性条款”以及“控制性条款”中针对展示区设定的条款。如未编制《广告阵地实施方案》，则按控制通则中所有条款进行管理。（按照本规划定义，展示路段就是位于展示区内的路段。既已在展示区内，前面已要求编制《展示区户外广告设施设置阵地实施方案》了，这里又再要求在展示路段编制《展示路段户外广告设施设置阵地实施方案》，不觉繁琐？是否觉得公款用不完？我们再次重申，在展示区，法无禁者即为合法，而禁得太多，还叫什么展示区？我们再次要求取消对展示区除安全以外的所有禁忌和限制规定。从前要求见缝插针，现在却又严防死守。何必？萧条未至，自应先防大起大落。城市正在促进以创业带动就业，实施扩大就业的发展战略，规划者亦应迅速反应，改弦更张，而非固守旧辙，甚至依然手起刀落，把户外广告就业机会赶尽杀绝。）
控制路段：该路段只可以在道路及道路两侧第一界面的建筑上，按照控制通则要求设置户外广告设施，严禁在街坊内部设置任何户外广告设施。如编制《广告阵地实施方案》，按照《广告阵地实施方案》进行管理，编制《广告阵地实施方案》必须遵循控制通则。（如果街坊内部开店呢？户外广告只是商业的附庸，也是起支撑作用的市场信心和城市形象化的人气指数。在不景气时，救市（挽救市场人气）才是硬道理。）
二、户外广告管理控制通则
“户外广告管理控制通则”以《上海市户外广告设施管理办法》和《上海市户外广告设施设置技术规范》为依据，参照《上海城市道路人行道公共设施设置准则》、《上海市中心城部分重点地区户外广告设施规划》、“上海市政府2008/3号文《关于本市进一步加强户外广告及非商业广告设施管理的实施意见》”、《北京市户外广告设置管理办法》。
户外广告管理控制通则包括“禁止性条款”和“控制性条款”两部分。
（一） 禁止性条款
1．禁止设置影响交通安全和公共安全的户外广告
（1）利用交通安全设施、交通标志的；
具体包括：交通信号设施；交通指路牌；交通标志牌；交通执勤岗设施；人行道隔离栏；车行道分离栏、分隔带、绿化隔离带；高架道路、高架轨道交通护栏（内侧）；道路、桥梁、隧道管理口（含收费口）、防撞墙；其他交通安全设施和交通标志。
（2）影响市政公共设施、交通安全设施、交通标志使用的；
具体包括：交通安全设施和交通标志5米范围内；除设公交候车亭外的公交站牌、轨道交通标志、路名牌、消防栓、邮筒、电话亭等设施5米范围内；地下管线，高压电力架空线安全保护范围内；人行天桥落地扶梯、过街地道、过江隧道、公路管理口（含收费口）、高架道路落地匝道和轨道交通等人和车流出入口5米范围内；其他影响市政公共设施、交通安全设施、交通标志使用的情形。
具体包括：交通安全设施和交通标志5米范围内；除设公交候车亭外的公交站牌、轨道交通标志、路名牌、消防栓、邮筒、电话亭等设施5米范围内；地下管线，高压电力架空线安全保护范围内；人行天桥落地扶梯、过街地道、过江隧道、公路管理口（含收费口）、高架道路落地匝道和轨道交通等人和车流出入口5米范围内；其他影响市政公共设施、交通安全设施、交通标志使用的情形。
（3）跨越道路或延伸至机动车道、非机动车道上方空间设置的；（见图3）

 

（4）在大量车流集散的公共建筑出入口两侧各5米范围内设置的独立式广告；
（5）在道路红线范围内的人行道上设置的独立式广告；
（6）在20层或60米以上的建筑物顶部设置的；
（7）在建筑外墙设置广告，影响采光通风和消防安全的；
（8）在道路交叉口圆弧切线外15米范围内设置的；（见图4）

（9）在高架道路本体（包括桥墩、桥身、桥荫绿化带）上设置的。
2．禁止设置妨碍居民正常生活的户外广告
（1）利用行道树的；（建议改为“长期利用行道树，并影响其生长的”。应允许短期利用）
（2）未经得物权所有人和相关利益人全体同意，在住宅建筑、商住建筑的住宅部分或其它具有相应功能的建筑（如企事业单位的宿舍）上设置的；（所谓全体同意应符合物权法的解释，前面禁设条款中的居住用地R，亦应包含这个意思。）
（3）影响相邻建筑现有日照要求的。（见图5）

 

（4）利用居住小区绿地等公共区域（含居住区围墙上）的。（应与上面（2）住宅建筑同，因物权同，故管理原则亦应相同。规划者设立这几条的本意，也许认为居民矛盾难缠。一个决心执政为民的法规，不应一见居民就不耐烦。其实多数小区反对的是利用行政权力的乱张贴，还不付租金，不胜其扰。现时兴代表制，小区都有业委会。可让广告公司同业主代表谈判。商业合同谈判也是一种进入的门槛博弈和机会成本。但用行政立法禁止广告，等于剥夺了居民的选择权，取消了他们通过阵地出租的财产性收入。须知眼下：上海居，大不易。）
3．禁止设置损害市容市貌或者建筑物形象的户外广告
（1）透空围墙上；（见图6）

（2）损毁绿地；（损毁与不损毁，可由具体绿化部门决定。在国外，一些生动的短期广告形式有时就设在绿地里。绿化部门可要求广告者对临时、局部或少量“损毁”提供补偿。）
（3）国家机关、风景名胜区、特殊景观区用地范围内；
（4）灯电杆上的硬质招牌广告；
（5）坡屋顶、屋顶造型独特的建筑物顶部；（见图7）

（6）高架道路红线范围内、高架道路桥身投影线以外16米范围内的建筑广告；（见图8）

（7）内环线外侧50米以内陆区、以居住功能为主的集中城市化地区和次要公路等级以下的公路两侧的高立柱广告；
（8）内外环线之间，以及外环线外侧50米以内区域原则上不得设置高立柱广告；（这条原已取消，为何又恢复？“原则上”是什么意思？建议将这一条再度取消。否则将使上海户外广告业的40％以上产值与生产资料消灭，大量员工失业。）
（9）公交候车亭和电话亭顶部设置的。（见图9） （形式应招标，阵地应拍卖。）