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全国人民代表大会常务委员会： 我受委员长会议的委托，作关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》的说明。 行政诉讼法于1989年由第七届全国人大第二次会议通过，1990年10月1日起实施。这部被称为“民告官”的法律规定了行政诉讼程序的基本规则，实施以来，在解决行政争议，推进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面，发挥了重要作用。同时，随着社会主义民主法制建设的深入推进，行政诉讼制度与社会经济发展不协调、不适应的问题也日渐突出。人民群众对行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等突出问题反映强烈。为解决这些突出问题，适应依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的新要求，有必要对行政诉讼法予以修改完善。 近年来，许多全国人大代表和有关方面陆续提出修改行政诉讼法的意见和建议。法制工作委员会从2009年开始着手行政诉讼法的修改调研工作，先后到山东、湖南等多地进行调研,听取基层人民法院、地方政府部门的意见和建议。采取旁听案件审理、阅卷、派人到行政审判一线蹲点等多种方式了解行政诉讼实践的情况。多次召开国务院部门、学者和律师座谈会，听取意见。今年11月又分两次召开17个省、自治区、直辖市人大法制机构、政府法制部门、人民法院和人民检察院参加的座谈会。按照党的十八届三中全会精神和各方面的意见，修改工作把握以下几点：一是维护行政诉讼制度的权威性，针对现实中的突出问题，强调依法保障公民、法人和其他组织的诉讼权利；二是坚持我国行政诉讼制度的基本原则，维护行政权依法行使和公民、法人和其他组织寻求司法救济渠道畅通的平衡，保障人民法院依法独立行使审判权；三是坚持从实际出发，循序渐进，逐步完善；四是总结行政审判实践的经验，把经实践证明的有益经验上升为法律。经与最高人民法院、国务院法制办公室等方面沟通协商、反复研究，在充分论证并取得基本共识的基础上，形成了行政诉讼法修正案（草案）。现就主要问题说明如下： 一、关于保障当事人的诉讼权利 行政诉讼面临的“三难”，最突出的是立案难。公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷，行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，在有些地方形成了“信访不信法”的局面。为通畅行政诉讼的入口，建议从五个方面完善对当事人的诉权保护： 1.明确人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利。增加规定：人民法院应当保障公民、法人或者其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关应当依法应诉。 2.扩大受案范围。将行政机关侵犯公民、法人或者其他组织依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权，行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等纳入受案范围。 3.明确可以口头起诉，方便当事人行使诉权。增加规定：起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本。书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。 4.强化受理程序约束。增加规定：一是人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不受理。二是起诉符合条件的，人民法院应当在接到起诉状或者口头起诉之日起七日内立案，并通知当事人；不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定书，不予受理。裁定书应当载明不予受理的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。三是人民法院在七日内既不立案，又不作出裁定书的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。 5.明确人民法院的相应责任。增加规定：对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人补正起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。 二、关于对规范性文件的附带审查 实践中，有些具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位等规定造成的。为从根本上减少违法具体行政行为，可以由法院在审查具体行政行为时应公民、法人或者其他组织的申请对规章以下的规范性文件进行附带审查，不合法的，转送有权机关处理。这符合我国宪法和法律有关人大对政府、政府对其部门以及下级政府进行监督的基本原则，也有利于纠正相关规范性文件的违法问题。建议增加规定：一是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。二是人民法院在审理行政案件中，发现上述规范性文件不合法的，不作为认定具体行政行为合法的依据，并应当转送有权机关依法处理。 三、关于完善管辖制度 现行行政诉讼法规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。为了解决行政案件审理难问题，减少地方政府对行政审判的干预，在总结现行做法的基础上，根据党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神，建议增加规定：一是高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。二是对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。 四、关于完善诉讼参加人制度 1.明确原告资格。现行行政诉讼法关于原告资格的规定比较原则。实践中，有的将行政诉讼原告仅理解为具体行政行为的相对人，排除了其他利害关系人。建议明确：具体行政行为的相对人以及其他与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权作为原告提起诉讼。 2.进一步明确被告资格。根据实践需要，建议增加规定：一是复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。二是行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 3.增加诉讼代表人制度。现行行政诉讼法规定了共同诉讼，但未规定诉讼代表人制度。为了提高司法效率，建议参照民事诉讼法，增加规定：当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求，必须经被代表的当事人同意。 4.细化第三人制度。现行行政诉讼法有关第三人的规定较为原则。实践中，行政诉讼涉及第三方利益的情形逐渐增多，完善第三人制度有利于解决行政争议。建议规定：公民、法人或者其他组织同被诉具体行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决承担义务的第三人，有权依法提起上诉。 五、关于完善证据制度 现行行政诉讼法有关证据的规定较为简单，建议总结现行做法，作如下补充修改： 1.明确被告逾期不举证的后果。针对被告不举证或者拖延举证的情况，增加规定：被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉具体行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据或者人民法院依法调取证据的除外。 2.完善被告的举证制度。现行行政诉讼法规定在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。为了查明事实，增加规定：在两种情形下，经人民法院准许，被告可以补充证据，一是被告在作出具体行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；二是原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的。 3.明确原告的举证责任。现行行政诉讼法没有规定原告的举证责任。但在有些情况下，如果原告不举证，就难以查清事实，作出正确的裁判。因此，需要原告承担一定的举证责任，增加规定：在起诉被告未履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。在行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件中，原告应当对具体行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。 4.完善人民法院调取证据制度。为了规范人民法院依申请调取证据行为，增加规定：与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取，一是由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；二是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；三是确因客观原因不能自行收集的其他证据。 5.明确证据的适用规则。为了规范证据使用，增强判决的公正性和说服力，增加规定：证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当说明理由。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。 六、关于完善民事争议和行政 争议交叉的处理机制 七、关于完善判决形式 现行行政诉讼法规定了维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决等四类判决形式。这些判决形式已不能完全适应审判实际需要，应予修改完善。建议作如下补充修改： 1.以判决驳回原告诉讼请求代替维持判决。根据审判实际需要，规定：具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告要求被告履行职责理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2.增加给付判决。根据审判实际需要，规定：人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。 3.增加确认违法或者无效判决。根据审判实际需要，规定：在六种情形下，人民法院判决确认具体行政行为违法或者无效，一是具体行政行为应当依法被判决撤销，但撤销该具体行政行为将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；二是具体行政行为应当依法被判决撤销，但不具有可撤销内容的；三是具体行政行为程序违法，但未对原告权利产生实际影响的；四是被告不履行或者拖延履行法定职责应当判决履行，但判决履行已没有意义的；五是被告撤销或者变更原违法具体行政行为，原告不撤诉，仍要求对原具体行政行为的违法性作出确认的；六是原告提出具体行政行为无效，理由成立的。同时规定，人民法院判决确认具体行政行为违法或者无效，可以同时判决责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 4.扩大变更判决范围。根据审判实际需要，规定：行政处罚显失公正，或者其他具体行政行为涉及对款额的确定或者认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减少原告的利益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。 八、关于增加简易程序 现行行政诉讼法未规定简易程序。增加简易程序，有利于提高审判效率，降低诉讼成本。总结现行做法，建议增加规定：人民法院审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件，可以适用简易程序，一是被诉具体行政行为是依法当场作出的；二是案件涉及款额一千元以下的；三是当事人各方同意适用简易程序的。发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。同时规定，适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起四十五日内审结。 九、关于加强人民检察院对 行政诉讼的监督 十、关于进一步明确行政机关 不执行法院判决的责任 此外，修正案草案对先予执行、审判公开、再审条件等问题也作了补充完善。有关方面还提出了其他一些问题和修改意见，这些问题可以在提请常委会会议审议后继续深入研究。 修正案草案和以上说明是否妥当，请审议。 全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》修改情况的汇报 ——2014年8月25日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上 全国人大法律委员会副主任委员 李适时 中国人大网 www.npc.gov.cn浏览字号：小 中 大打印本页 关闭窗口 全国人民代表大会常务委员会： 常委会第六次会议对行政诉讼法修正案（草案）进行了初次审议。会后，法制工作委员会将草案印发地方人大常委会和国务院部门、部分高等院校、科研机构征求意见。中国人大网全文公布草案，征求社会公众意见。法律委员会、内务司法委员会和法制工作委员会联合召开座谈会，听取全国人大代表以及最高人民法院、最高人民检察院、国务院有关部门、律师界、企业界和专家学者的意见。法律委员会、法制工作委员会还召开部分省、自治区、直辖市人大常委会和政府法制机构、人民法院、人民检察院参加的座谈会，听取意见，到北京、浙江、江苏、吉林等地进行专题调研。各方面普遍认为，草案认真总结多年来的行政审判经验，着力解决“立案难、审理难、执行难”等实践中存在的突出问题，从保障当事人诉讼权利以及完善管辖、诉讼参与人、诉讼程序等方面进行了修改，总体赞成草案的修改内容，同时，也提出了一些修改意见。法律委员会、法制工作委员会就草案中的主要问题与最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办公室交换意见，共同研究。法律委员会于7月31日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面意见，对草案进行了逐条审议。最高人民法院、最高人民检察院和国务院法制办公室有关负责同志列席了会议。8月18日，法律委员会召开会议，再次进行审议。现将行政诉讼法修正案（草案）主要问题的修改情况汇报如下： 一、现行行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”当时立法中用“具体行政行为”的概念，针对的是“抽象行政行为”，主要考虑是限定可诉范围。审议修改过程中，有些常委委员、地方、专家学者和最高人民法院提出，现行行政诉讼法第十一条、第十二条对可诉范围已作了明确列举，哪些案件应当受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，可以根据实践的发展不再从概念上作出区分，建议将“具体行政行为”修改为“行政行为”。法律委员会经研究，建议将现行行政诉讼法中的“具体行政行为”统一修改为“行政行为”。 二、有些常委委员、地方、法院和社会公众提出，行政诉讼是“民告官”的制度，应当对行政机关负责人出庭应诉提出要求。行政机关负责人出庭应诉，不仅有利于解决行政争议，也有利于增强行政机关负责人依法行政的意识，应当总结近年来一些地方推动行政机关负责人出庭应诉的好的做法，对行政机关负责人出庭应诉作出可行的规定。法律委员会经研究，建议增加规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。” 三、现行行政诉讼法第二十五条第二款对行政复议机关作为行政诉讼被告作了如下规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”有些常委委员、代表、地方、法院和专家学者提出，实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好发挥作用，建议对原有制度作有针对性的改革，明确复议机关维持原行政行为的，与原行政机关作为共同被告。法律委员会经研究，建议将这一规定修改为：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。” 四、现行行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”有些常委委员、代表、地方、法院和社会公众提出，行政诉讼的起诉期限只有三个月，当事人很容易因超过起诉期限而失去请求人民法院救济的权利，应当适当延长起诉期限。法律委员会经研究，建议将这一条修改为：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”“因不动产提起诉讼的案件从行政行为作出之日起超过二十年，其他案件从行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。” 五、修正案草案第三十五条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件除外。”有些常委委员、代表、地方和法院提出，为有效化解行政争议，修正案草案规定的调解范围可以适当扩大。法律委员会经研究，建议将这一条修改为：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、行政机关依法给予补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件除外。” 六、修正案草案第五条中规定，人民法院在审理行政案件中，发现规章以外的规范性文件不合法的，不作为认定具体行政行为合法的依据，并应当转送有权机关依法处理。有些代表、地方、法院和专家学者提出，修正案草案将规范性文件转送有权机关处理的规定不够明确，建议修改，以便于执行。法律委员会经研究，建议将这一规定修改为：“人民法院在审理行政案件中，发现本法第五十四条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并应当向制定机关提出处理建议。” 七、有些地方、法院、专家学者和社会公众提出，现行行政诉讼法规定人民法院只能对具体行政行为是否合法进行审查，对于行政机关明显不合理的行政行为，没有规定人民法院可以判决撤销，不利于解决行政争议。法律委员会经研究，建议在现行行政诉讼法第五十四条规定的人民法院可以判决撤销的行政行为情形中，增加一项“明显不当的”情形。 八、现行行政诉讼法第五十七条、第六十条规定第一审案件和上诉案件的审理期限分别为三个月和两个月。有些常委委员、代表、地方和法院提出，行政诉讼的审理期限过短，实践中许多案件难以在法定期限内审结，建议根据行政审判的实际情况，适当延长第一审案件和上诉案件的审理期限。法律委员会经研究，建议将第一审案件和上诉案件的审理期限分别修改为六个月和三个月。 九、修正案草案第四十条规定了简易程序。有些常委委员、地方提出，为提高审判效率，应当扩大简易程序的适用范围，同时应当增加规定简易程序向普通程序的转化机制。法律委员会经研究，建议在简易程序适用范围中增加“属于政府信息公开案件的”情形；同时增加规定：“人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序。” 此外，还对修正案草案作了一些文字修改。 还有一个问题需要汇报。一些常委委员、代表、地方、法院、专家学者和社会公众建议进一步扩大行政诉讼的受案范围。另一种意见认为，当前行政诉讼制度实施中的突出问题不是受案范围规定过窄，而是现有受案范围内的争议由于种种原因不能进入诉讼解决。法律委员会经研究认为，修正案草案已经根据实践的发展扩大了受案范围，而且根据现行行政诉讼法的规定，受案范围除该法明确列举的外，人民法院还受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件，受案范围还会随着实体法的发展相应扩大，建议可不对受案范围作大的调整。 有些常委会组成人员和有关方面对现行行政诉讼法还提出了其他一些修改意见和建议，对这些问题还可以根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，进一步深入研究。 修正案草案二次审议稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议提请本次常委会会议继续审议。 修正案草案二次审议稿和以上汇报是否妥当，请审议。 全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》审议结果的报告 ——2014年10月27日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上 全国人大法律委员会主任委员 乔晓阳 中国人大网 www.npc.gov.cn浏览字号：小 中 大打印本页 关闭窗口 全国人民代表大会常务委员会： 常委会第十次会议对行政诉讼法修正案草案进行了二次审议。会后，法制工作委员会在中国人大网站上公布修正案草案二次审议稿，再次向社会公开征求意见。法律委员会、法制工作委员会就草案中的主要问题与最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办公室等方面反复沟通，听取意见。法律委员会于10月9日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面意见，对草案进行了审议。最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办公室有关负责同志列席了会议。10月17日，法律委员会召开会议，再次进行审议。法律委员会认为，草案经过两次审议，对现实中行政诉讼存在的“立案难、审理难、执行难”问题，作了有针对性的规定，充分反映了各方面意见，已经比较成熟。同时，提出以下主要修改意见： 一、修正案草案二次审议稿第二条规定，前款所称行政机关，包括依照法律、法规授权作出行政行为的组织。有些常委会组成人员、最高人民法院、专家学者和社会公众提出，按照党的十八大和十八届三中全会有关精神，以简政放权为重点的行政审批制度改革深入推进，有些社会组织已承接了一部分原由政府部门办理的事项，下一步还可能承担更多的公共管理和公共服务职能，其行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的，也应当纳入行政诉讼救济渠道。法律委员会经研究，建议可在行政诉讼法规定的行政诉讼主体范围基础上再作适当扩大，将这一条修改为：“前款所称行政机关，包括依照法律、法规、规章授权作出行政行为的组织。” 二、有些常委委员、代表和最高人民法院提出，实践中行政机关与公民、法人或者其他组织订立的政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议产生的争议，不同于一般的民事争议，应将这类争议纳入行政诉讼解决。法律委员会经研究，建议在受案范围中增加一项：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。同时，增加相应的判决形式，规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第十一项规定的协议的，人民法院判决被告继续履行、采取补救措施或者赔偿损失。”“被告变更、解除本法第十二条第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。” 三、修正案草案二次审议稿第五条规定，高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。有些常委委员、代表、最高人民法院和社会公众提出，按照党的十八届三中全会关于“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的精神，跨行政区域管辖行政案件不应仅限于基层人民法院，草案应当为管辖制度改革留有空间。法律委员会经研究认为，为管辖制度改革留出空间是必要的，同时，探索管辖制度改革要有利于保障人民群众的司法需求，体现以人为本、便民利民原则，依照法定程序进行。建议将这一规定修改为：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。”同时对条文顺序作相应调整。 四、修正案草案二次审议稿第六条第一项中规定，专利、商标确权的第一审案件由中级人民法院管辖。有的常委委员提出，全国人大常委会关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定对此作了调整，规定知识产权法院管辖有关专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密等专业技术性较强的第一审知识产权民事和行政案件；北京知识产权法院管辖不服国务院行政部门裁定或者决定而提起的第一审知识产权授权确权行政案件。草案应当作出相应修改。法律委员会经研究，建议删去第一项中“专利、商标确权案件”，增加一项：“其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。” 五、修正案草案二次审议稿第四十一条规定了诉讼参与人在诉讼活动中的违法行为和相应法律责任。有的人民法院、专家学者提出，应针对实践中有的行政机关向行政诉讼原告施加压力，迫使其撤诉的行为规定相应的法律责任。法律委员会经研究，建议采纳这一意见，在这一条中增加一项：“以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的”。 六、修正案草案二次审议稿第四十二条对调解的范围作了规定。有的常委委员、代表和社会公众建议对调解应遵循的原则作出规定。法律委员会经研究，建议增加一款，规定：“调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。” 七、修正案草案二次审议稿第四十六条中规定，行政行为有重大且明显违法情形，原告申请确认无效的，人民法院判决确认行政行为无效。有的部门、专家学者提出，行政行为无效的法律后果是行政行为自始不发生法律效力，确认无效对行政管理影响较大，建议明确人民法院判决确认无效的具体情形。法律委员会经研究，建议将这一规定修改为：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。” 八、修正案草案二次审议稿第十二条中规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。最高人民法院、有的专家学者提出，原行政机关和复议机关为共同被告的情况下，应当同时对原行政行为和复议决定作出判决。法律委员会经研究，建议增加一条，规定：“行政复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。” 九、有些常委委员、部门提出，实践中有些行政机关不到庭应诉，或者中途随意退庭，影响了案件的正常审理，草案应当对这类行为作出有针对性的规定。法律委员会经研究，建议规定：“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以向其上一级行政机关或者监察机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”相应删去修正案草案二次审议稿第四十一条第一款第二项。 十、修正案草案二次审议稿第六十条规定：“人民法院审理行政案件，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”有些常委委员提出，上述规定比较笼统，应当明确列举哪些条款可以适用。法律委员会经研究，建议将这一条修改为：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。” 此外，还对修正案草案二次审议稿作了一些文字修改。 10月16日，法制工作委员会召开会议，邀请全国人大代表、公民、律师、法官、行政机关代表、专家学者等有关人员参加，就法律的出台时机、可行性、预期实施效果进行评估。总的评价是，草案体现了党中央关于全面推进依法治国、加强法治政府建设的精神，着力解决现阶段行政诉讼领域中存在的突出问题，回应了社会呼声和人民群众的司法需求。修改过程体现了民主、法治、科学、务实的精神。草案经过两次审议，修改完善的内容具有很强的针对性和可操作性，现在出台是必要、适时的。同时提出，行政诉讼法的实施是一项复杂的系统工程，要实施好这部法律，需要人民法院、行政机关和公民提高法治意识，适应新的制度要求，共同维护法律权威。与会人员还对草案提出了一些具体修改意见，法律委员会进行了认真研究，对有的意见予以采纳。 法律委员会已按上述意见提出了全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定（草案）。法律委员会建议，修改决定草案经本次常委会会议审议通过。 修改决定草案和以上报告是否妥当，请审议。 全国人民代表大会法律委员会关于《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定（草案）》修改意见的报告 ——2014年10月31日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上 中国人大网 www.npc.gov.cn浏览字号：小 中 大打印本页 关闭窗口 全国人民代表大会常务委员会： 本次常委会会议于10月28日上午对全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定（草案）进行了分组审议。大多数意见认为，草案已经比较成熟，建议进一步修改后，提请本次会议通过。同时，有些常委会组成人员还提出了一些修改意见。法律委员会于10月29日下午召开会议，逐条研究了常委会组成人员的审议意见，对草案进行了审议。最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办公室的负责同志列席了会议。法律委员会认为，草案是可行的，同时，提出以下修改意见： 一、修改决定草案第二条规定，前款所称行政机关，包括依照法律、法规、规章授权作出行政行为的组织。有些常委会组成人员提出，现在有些社会组织承担了一些公共管理和服务职能，其行为应当纳入可诉范围，但现在的表述容易造成对行政机关概念的误解，建议从行政行为的角度加以规定。法律委员会经研究，建议将这一规定修改为：前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 二、修改决定草案第三条中规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托行政机关相应的工作人员出庭。有些常委会组成人员、代表提出，应当进一步强化行政机关负责人出庭应诉制度。法律委员会经研究，建议将这一规定中的“也可以”修改为“应当”。 三、修改决定草案在第四条受案范围中规定了认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权的情形。有的常委委员提出，随着农村土地承包经营权流转改革的推进，侵犯农村土地经营权的行为也应当纳入可诉范围。法律委员会经研究，建议在这一规定中增加“农村土地经营权”。 四、修改决定草案第九条中规定：经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。有些常委委员和最高人民法院提出，党的十八届四中全会提出探索设立跨行政区划的人民法院，按照四中全会精神，跨行政区域管辖将不限于第一审行政案件，草案应当为改革留有空间。法律委员会经研究，建议删去这一规定中的“第一审”。 五、修改决定草案第十四条中规定：人民法院判决承担义务的第三人，有权依法提起上诉。有些常委委员提出，有权提起上诉的，不应限于判决承担义务的第三人，对判决减损权益的第三人，也应当允许其上诉。法律委员会经研究，建议修改为：人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。 六、修改决定草案第二十九条、第三十一条对立案程序作了规定。有的常委委员提出，草案应当按照党的十八届四中全会决定关于对人民法院依法应当受理的案件，做到有案必立、有诉必理的精神，对立案程序作相应修改，进一步解决立案难问题。法律委员会经研究，建议将相关规定修改为：人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。 七、修改决定草案第四十条中对伪造、隐藏、毁灭证据，妨碍人民法院审理案件的行为，规定了相应的法律责任。有的常委委员提出，对提供虚假证明材料的行为也应当追究法律责任。法律委员会经研究，建议在这一规定中增加提供虚假证明材料的行为。 八、修改决定草案第四十四条中规定：公众可以查阅发生法律效力的判决书、裁定书，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外。有的常委委员提出，人民法院应当主动公开判决书、裁定书，供公众查阅。法律委员会经研究，建议将这一规定修改为：人民法院应当公开发生法律效力的判决书、裁定书，供公众查阅，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。 九、修改决定草案第四十七条中规定：人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以向其上一级行政机关或者监察机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。有些常委会组成人员提出，经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的行为，扰乱了法庭秩序，不利于案件审理，建议作出更为严格的规定。法律委员会经研究，建议增加“可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告”的规定。 十、修改决定草案第五十九条明确了人民检察院对行政案件的监督适用民事诉讼法的相关规定。有些常委会组成人员建议在此基础上恢复修正案草案二次审议稿中有关人民检察院提出抗诉和检察建议的规定。法律委员会经研究，建议增加规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。”“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。” 此外，根据常委会组成人员的审议意见，还对修改决定草案作了个别文字修改。 修改决定草案建议表决稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议本次常委会会议通过。 还有一个问题需要汇报。有些常委会组成人员、代表和最高人民检察院提出，针对行政机关失职、渎职致使社会公共利益受到损害的情况，应当建立行政公益诉讼制度，加强对行政机关的监督。最高人民检察院提出，在行政相对人不确定或者行政相对人不愿意提起诉讼的情况下，可以由人民检察院提起行政公益诉讼。法律委员会认真考虑了上述意见，并就最高人民检察院的具体建议征求国务院方面的意见。国务院法制办公室提出，在行政诉讼法中规定公益诉讼制度，有一些理论和制度问题尚需深入研究：一是行政公益诉讼与行政诉讼法第二条规定的原告应当是其合法权益受到行政行为侵害的相对人的要求不一致；二是如何确定行政公益诉讼的范围，除社会比较关注的环境资源和食品安全等领域外，政府管理的其他领域都涉及公共利益，情况很复杂，是否都可以提起行政公益诉讼；三是行政诉讼“民告官”的制度定位与行政公益诉讼“官告官”的关系如何处理；四是在行政管理实践中，人民政府是公共利益的代表，人民政府和人民法院、人民检察院都在人民代表大会及其常委会监督下工作，检察机关提起行政公益诉讼、起诉行政机关、由法院作出判决，这几个方面的关系尚须深入研究。法律委员会经研究认为，党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，具有重大意义。可以通过在实践中积极探索，抓紧研究相关法理问题，逐步明确公益诉讼的范围、条件、诉求、判决执行方式等，为行政公益诉讼制度的建立积累经验。建议本法暂不作规定。 修改决定草案建议表决稿和以上报告是否妥当，请审议。 |
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