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导语：日前中国举行“2015年税务工作会议”，强调“对2015年的税收工作部署，要实事求是确定收入目标，从年初开始就要认认真真抓收入”。每年都要下达的“税收收入任务目标”，直接造就了每年都会声称要取缔整治的“过头税”、“预征”、“小金库”等。 当代中国的征税机制是由名义上的“税收法定”和实际上的“定额摊派”结合的双重税制当代中国的征税机制，不论名义如何，实际上都是税收收入预先定额、层层分包下发的包税制。征税机构和地方政府是作为承包商和代理人角色，被处于委托人位置的中央政府、上级部门要求必须完成一定的财政收入这一承包目标，这样导致的一个结果是出现事实上的包税制。税收任务目标的下达和完成，就是这种制度运作的特征。这种包税制在名称上并未被正式承认，却在事实上存在。 在包税制形成的同时，政府在台面上又强调税收法定主义。这样便不可避免地出现了双重税制，即：一方面，税收明面上按法律规定的种类、税率、时间、对象等征收，征收的税额不是事先确定的，而是取决于微观上每个被征税主体的实际财务和运营状况以及总体的经济景气；另一方面是实际上包税制，应征税额是先定下来的，不论被征税主体盈亏与否、总体经济丰歉如何，预定的财政汲取任务必须完成。 “税收法定主义”代表课税要件明确固定，税收幅度安稳，税捐义务人可以确定预测负担；而“税收任务定额摊派”则相反：税吏只会关心税收的实际额度，不会在意税金是如何征收“税收法定主义”包含了“税收按法律明确固定的课税对象种类、税率、时间等征收”的课税要件明确性要求，从而保障税收负担是事先的、可计算的和可预测的。税率和课税对象等要件的明确性，意味着一切创设税捐义务的法律规定，就其内容、标的、目的及范围必须确定。使税捐义务人可以从法律本身大致了解征税行政行为的内容，从而能预测该项税捐负担。 这一要求既可使税收行为、幅度服从于法律的安定性，以限制财政汲取不至于恶化为恣意搜掠；亦可使经济行为主体对前景有稳定且可信的预期，这意味着小业主不至于为担忧税吏的无度征敛而放弃事业、大资本不至于因担忧税吏的肆意横行而转移国外。总而言之，“税收法定主义”只固定税收的形式要件而反对固定税收的实际额度，对经济有正面的激励。但“税收收入任务目标”的预定意味着“税收法定主义”的反面：只固定税收的实际额度，至于如何收上来的，税吏和政要都并不真正在意。被课税的经济实体唯一能正确地预见到的，就是财税部门将更有动机也更便捷地横征暴敛，这对经济发展是极恶劣的影响因子。 在十八世纪后的西方，“税收法定主义”因明确、公平、有效，与英美文明俱兴；“定额摊派包税制”作为绝对王权的典型特征，与法国、西班牙王室同亡在十八世纪后的西方，曾存在着两种截然不同的治税方法。一种是以英国、美国为代表，放弃包税制，改持延续至今的“税收法定主义”；另一种是以法国、西班牙波旁王朝为代表的定额摊派的包税制办法。“税收法定主义”存续至今，在真正践行此准则的文明国家，政府不能在每年初下达税收收入任务，“强制性的税收收入任务是暴政特征、会伤害经济”是国家宪制性质的全民共识。法律是衡量、规制税收征管工作的唯一标准，财政预算的编列以量入为出为准则，按经济税源和税制情况的变动估算税收收入，以此为基础结合经济预期编列预算。而法国、西班牙等绝对王权国家盛行的定额摊派税制，现在只在极少地方存在。因为“税收法定”远比摊派定额任务确定、公平、有效，对于短期财政收入和长期经济基础影响都要正面太多。 亚当·斯密在《国富论》中以同时代摊派包税制的法国和“税收法定”的英国为例对比了两种税制的竞争力：“英国每年从800万以下的人民，征取1000万英镑税款……（纳税人口远超的）法国1765年及1766年输归国库的全部收入，折合英币，尚无1500万镑……然而法国人民所受捐税的压迫，远甚于英国人民，那是世所公认的。” 中国的实际税制中，收入定额任务是实际规制税收行为的准则，这激励了二十年来持续滥征的“过头税”在实际的双重税制下，各地的征税机构首先重视的是收入任务定额的完成。只要完成了收入任务定额，也就算完成了任务，合法行政的约束便相对软化。对税吏来说，只要本人完成了税收定额任务，便是有了基本政绩，对上级就算有了交代。至于严格依法按照税种、税率计算的税额和完成的任务是否相符，已是其次的问题。征敛任务的硬约束使逾越税法规范成为了税务机关的理性选择，收入定额而非税法规范成为了实际规制税收行为的准则，定额计划的完成以税收法定性的牺牲为代价。税务机关以收入任务定额为核心进行着随意的戡量调整。当经济欠景气、实际税源相对紧张时，“过头税”（各种时间、方法、幅度过分的征税）、“预征”等过度征敛就会出现。所以中国政府从1990年代至今一直号称要取缔治理的“过头税”，源头就在于二十年来同时持续不断的每年摊派税收任务定额。 基层官僚完不成税收定额任务会丢乌纱帽，而横征暴敛被查出不必负刑责，这一制度设计实际默许税务部门以暴敛完成任务其实中国现行的行政体制设计，就是默许税务部门以暴敛完成任务。税收任务的完成和基层官僚的岗位直接挂钩，“不交票子，就交帽子”是通行现状。同时，现行的《税收征收管理法》忽视税吏征“过头税”“预征”等作为，暴敛不用负法定刑责。另一部《财政违法行为处罚处分条例》中，征“过头税”“预征”等行为的处罚力度也不大，即使被审计部门查出，只要不属“情节严重”，就只是通报和整改。因此，对税吏来说，为完成税收任务征收“过头税”风险很小，收益却大。 税务机关截留“小金库”、“经费奖励”在制度意义上并非官僚揩油水，而是政府事实默认的包税商佣金既然中国的双重征税制中有一重实际是包税制，那么税务机关截留“小金库”在制度意义上就并非官僚贪墨，而是政府事实默认的包税商佣金。只要每年税收任务定额照旧下发，那么每次中国媒体曝出“过头税”时，税务机关“小金库”肯定会同时出现。有的地方政府甚至不加粉饰，直接以“经费奖励”政策来支付包税商佣金，只要超额完成税收任务定额，不仅获得下一年度应有的经费更方便，而且还将超收部分按一定比例返还给税务机关作为人员福利经费。这样，普通的税务人员也受惠，可以领到上至省级税务机关、下至镇区级政府的税收任务完成奖。 |
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