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环境的可持续利用，是科学发展的必然要求，也是现阶段和将来我国经济社会发展必须要面对和解决的重大课题，需要社会各方面的广泛参与。本文主要探讨司法工作在环境保护中的作用发挥，以及与行政执法相衔接的问题。 一、司法应该是环境保护整体格局的重要环节 应该说，现在对于环保工作重要性的认识较以前已有了较大提高。最直接的例子，从中央层面来说，从国家环保局发展到国家环保总局，再到环境保护部，环保专门机构设置的变化就体现了认识和理念的变化；从地方层面来说，很多地方开始旗帜鲜明地构建“环保大格局”，如有的省份就确定了生态立省、环境优先的发展战略，探索形成了政府主导、部门协作、全民参与的环境保护机制，形成了全社会关心、支持、参与生态建设和环境保护的“大环保”格局。概括来说，各地实践基本上都是遵循“政府主导、部门协作、全民参与”的整体格局，人们对此也较为认同。 但我们认为，司法工作的参与能够使环保大格局更为健全和完善，环保大格局中不能缺少司法机关的介入。首先，这是司法最后保障的性质决定的。环境污染侵害的是经济的可持续发展和人民群众的基本生存权利，而作为社会治理的最后保障手段的法律，在环境保护中绝对不能缺位，特别是最后保障中的最终屏障——刑事司法手段不能缺位。其次，这是综合解决环境问题的需要。环保问题不是孤立的，相反涉及面很广，单一的治理手段往往很难奏效，需要综合运用经济的手段、行政的手段、法律的手段方能取得预期的效果，缺一不可。第三，这是强化监督制约的必然要求。环境保护与经济发展是既相互促进、又相互制约的一对矛盾关系，不可否认的是，经济发展长期以来占据主导地位。政府本身是经济发展的主持者，如果在政府及其有关部门为主的环保整体格局中，再缺乏有效的监督制约力量，那么将还是很难克服重经济发展、轻环境保护的传统思维模式，制度体系的正义与公信也打了折扣。司法机关的独立性符合监督制约的角色需求，同时其也掌握着一定的保护手段，能够很好地担当相应的工作任务。 我们注意到，在实践中已经有很多地方的司法机关进行了积极参与环保工作的有益尝试。2008年10月，云南省锦业公司在生产经营过程中发生环境违法行为，致使阳宗海水体受污染，水质从二类下降到劣五类，饮用、水产品养殖等功能丧失，周边居民26000余人的饮用水源取水中断，“阳宗海坤污染事件”震惊全国。事件发生后，昆明市公安机关设立“环保警察”，检察院设立“环保检察处”，法院设立“环保审判庭”，专门处理环境案件。抛开这些尝试的成效不谈，这反映出司法已经比以往任何时候更加积极主动地介入环保工作，而“阳宗海坤污染事件”的后续司法处理，也证明司法机关的介入能够更加有效地打击环境违法行为。无论是从理论还是实践层面讲，司法都应该是环境保护整体格局中不能缺少的一个重要环节。 二、司法在环境保护中的角色定位 谈司法在环境保护中的作用发挥，首先必须给出一个明确清晰的定位，即司法应该担当什么样的角色。 前文提到，解决环境问题有经济、行政、法律三大手段。这其中，行政手段是最传统，目前来讲也是最主要、最重要的手段，在这就不再赘述。经济手段是一个新兴事物，是市场经济的产物，比较典型的例子是排污权交易。排污权交易是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。它的主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。它的本质是市场对企业环保行为的补偿，激励企业在环境保护方面的主动性。之所以举这个例子，是因为我们很容易从它的制度安排，推导出一个结论：在我国发展社会主义市场经济的大背景下，经济手段应该是环境保护最主要的引导手段，其重要性还在环保意识培育、社会舆论营造等方面。相信大家对此也有同感。法律的手段其实并不陌生，我国刑法在第三章破坏社会主义市场经济秩序罪、第六章妨害社会管理秩序罪、第九章渎职罪中，都有关于环境保护的专门条款，规定了相关罪名。这些罪名在长期司法实践中对于打击环境犯罪发挥了一定的作用。当然，司法在环境保护中的作用远不止此，但总的来说，法律的手段是在经济、行政手段都失效、无法发挥作用或者不足以打击环境破坏行为的情况下，担当着最终保护者的角色。概括来说，我们认为最理想的状态，应该是经济手段作为基础框架，奠定环境保护的制度基础；行政手段作为基本方法，成为保护环境与治理污染的最常见形态；法律手段作为根本保障，确保前两者顺利进行，成为最终的、具有强制性的补救措施。 三、司法在环境保护中如何发挥作用 明确了角色定位，最重要的还是司法如何在环境保护中发挥应有的作用。下面，主要分三个方面来谈。 （一）司法在环境保护中的作用发挥途径。司法如何担当保障者的角色，或者说应该发挥哪些方面的保障效能？我们认为，基本可以概括为以下四个方面。 一是作为公共环境利益的总代表。在同环境破坏行为作斗争的过程中，作为环境污染行为受害者的单一社会主体，很难进行自我救济。原因是多方面的，第一，环境侵害行为往往隐蔽性强、专业性强、时间跨度大，单一社会主体没有能力、没有时间、没有财力维护自己的权利；第二，单一社会主体没有手段制止污染或者对污染侵害行为调查取证，污染者完全可以对单一社会主体的维权行为不理不睬；第三，污染者往往是地方财政收入的贡献者，在地方“势大”，单一社会主体维权处于天然的弱势；第四，很多环境侵害行为，并没有直接的受害“人”，有的是危害动物，有的是危害生态系统，都是抽象化的公共利益，没有直接权益人。这就需要有一个公共环境利益的总代表，而司法机关是最优的选择。如很多地方检察机关提起环境公益诉讼、对环境污染问题主动提出检察建议等，就是代表公共环境利益的一些具体做法。 二是保障其他环境保护手段发挥效用。司法活动以法律为依据，作出的处理结果以国家强制力为后盾得以执行，这一天然的特性使得司法可以为经济的、行政的，以及其他诸多环境保护手段提供保障和支持。这种保障和支持，大多数时候是通过民事、行政和刑事诉讼的方式进行，如对一些重大环境污染事故责任人的处理、对有利环境保护合法合同的保护，以及正确行政处罚的维护等。司法机关也积极主动参加一些环境保护专项行动，并支持相关行政部门采取果断措施。如去年县检察院积极参与了环保专项行动，以及依法打击少数村庄违法挖沙卖土、破坏耕地和河道生态环境的专项行动。 三是对各项环境保护活动进行监督。有效的监督是环保工作顺利发展的必要条件，司法机关承担着部分监督的职责，这个无须讳言。不可否认，一些重大环境污染事故的背后，存在监管失职渎职，甚至贪污腐败的问题。如2009年我省南涑河流域砷污染事件，造成直接经济损失3700余万元，事后不仅企业负责人被司法处理，当地2名收受贿赂、未严格履行检查程序的环保工作人员也分别被以环境监管失职罪、受贿罪判处十年零六个月、三年有期徒刑。司法机关加强对环保活动的监督，不仅仅是监督，也是一种保护，是一种支持环保行政部门采取果断措施的手段。同时，司法机关也应对涉及环境保护的各项专项资金的管理和使用进行跟踪监督。 四是对破坏环境的行为进行惩治。主要是破坏环境的行为突破违法的界限，已经构成犯罪，行政处罚手段已经不足以排除破坏行为危害性时，启动司法程序对其进行惩治。这主要依赖于刑事诉讼的手段。但整体来说，环境犯罪案件在整体司法活动中仍较为少见，打击的力度有待加强。 （二）检察机关在环境保护中大有可为。检察机关作为法律监督机关，在发挥职能保护环境方面大有可为。 一是开展环境公益诉讼。环境司法，最大的问题是没有起诉方。法院是中立裁判机构，只能“等米下锅”，不能主动找案，只有检察机关才有能力和条件扛起环境公益诉讼的大旗。“公共信托论”为检察机关开展环境公益诉讼提供了理论基础，而检察机关成为环境公益诉讼的原告也符合世界通例，符合公诉权设立的根本宗旨。 二是提出环境检察建议。充分运用检察建议，发挥法律监督职能，督促有关部门正确履行职责，可以有效解决一些环境保护工作中不易界定的突出问题。如江苏省检察机关针对查办该省盐城、淮安、镇江三市发生的重大环境污染事故过程中发现的执法人员履职不严等问题，提出检察建议，促成了该省环保系统的全面整顿。检察建议不仅方式灵活，还有利于促成司法、行政在环保问题上的合作，应该成为检察机关参与环境保护的重要途径。 三是支持环境行政执法。环境行政执法往往面临诸多压力，这些压力可能来自政府、企业，甚至当地群众。由于行政执法刚性不足，很容易在工作中因为压力而影响执法力度。检察机关可以在进行诉讼、采取强制措施、处置相关责任人等方面为相关行政执法部门提供支持。 四是惩治环境犯罪行为。检察机关具有批准逮捕权、公诉权，在从严惩治环境刑事犯罪中能够发挥积极作用。同时，检察机关还具有职务犯罪侦查权，能够惩处因贪污受贿、失职渎职而放纵环境污染的职务犯罪分子。 （三）通过司法手段解决环境执法弱化的诸多问题。当前，在环境保护工作中还存在诸多问题，环境保护职能的履行与群众的期望相比还存在差距。有人戏称环境保护法是我国最弱的法，虽有玩笑的成份，但也反映出环境执法弱化的问题。 之所以形成环境执法弱化的印象，我们认为最主要的原因是“两高一低”，即守法成本高，执法成本高，违法成本低。企业配备治污设备并保持运行，往往需要高额投入，许多企业千方百计逃避治污责任，有的甚至配备了治污设备也不运行，或者虽然运行也经常偷偷违法排污。究其原因，就是治污设备及其运行成本较高。举个例子，水泥生产要达到起码的环保要求，每吨水泥需增加8元成本，占水泥出厂价的5％，有的企业甚至达不到这个利润率。环保执法的成本也比较高，委托专业机构核实企业排污对地下水文的影响，动辄需要几十万元。而相对来说，环境违法的成本却极低，很多违法行为受不到处罚，即使受到处罚，相比守法也有得赚。这样一来，自然会导致环境执法形势的严峻。 解决这一问题，最根本的当然还是改进治污与鉴定取证技术，降低守法与执法成本。但这需要一个相当长的过程，当务之急还是要提高违法成本。当前，违法成本基本就是行政罚款和停业整顿的利润损失，前者为主，而行政罚款的弹性大、力度小。2005年，国家环保总局依据环境影响评价法对长江三峡总公司承建的金沙江溪洛渡水电站等3个电站项目在内的30个违法开工项目进行罚款，最高的罚款额才20万元。对这样的大项目、大企业来说，这样的罚款力度，罚款的惩戒与威慑意义基本没有，仅剩下象征意义。在我国现有制度体系下，行政机关很难像西欧国家那样，对环境违法企业开出天价罚单。而考虑环境违法造成的经济损失很大，我们可以通过环境民事诉讼，追究违法企业的民事责任，用巨额的赔偿额，配以强制执行的手段，来震慑意图通过环境违法来攫取高额利润的企业。同时，通过拓宽刑事手段在环境治理领域的适用，通过高额的罚金刑，对涉案企业，尤其是其高层决策人员实施经济惩处。 四、司法与环保行政执法的有效衔接 加强环境保护工作，单纯夸大行政与司法的手段都不可取，应该两者并用，并建立起有效衔接机制。首先，行政执法与司法的履职依据应该衔接起来。应该在广泛调研的基础上，组织对环保法律和行政法规的修订活动。明确行政执法与司法的划分界限，或者给出划分的方法，具体界限通过司法解释等方式予以确定。同时，在立法技术上应统筹考虑，合理过渡。如可增加类似“环境行政违法经几次处罚后再犯构成犯罪”的规定。履职的依据既区分清晰又联系紧密，行政执法与司法活动才有可能高效衔接。其次，行政执法与司法的信息应共享。行政执法机关与司法机关在环保问题上存在着较大的信息不对称。司法机关缺少专业人才，很难清晰地掌握污染动态，而行政执法机关专业人才队伍强大，且负责日常监管，掌握的信息远超司法机关。只有建立起一个良好的信息交换平台，行政执法与司法活动在打击环境违法中才能较好地合作，否则信息不畅，衔接就成为空谈。第三，行政执法与司法在环保行动上应该一致。有必要建立重大案件协商、日常案件通报制度，相互协调在治理环境案件上的立场、尺度。同时，通过双方乃至多方的联系沟通，使得环境治理工作更加透明化、公开化，也有利于打击监管不利、失职行为，提高广大群众广泛参与环保工作的积极性。 （作者系广饶县人民检察院检察长） |
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