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【内容提要】俄罗斯的反恐机制建立在《宪法》、反恐法、刑法典等法律法规基础上，是由总统直接领导，国家反恐委员会垂直协调，联邦安全总局、内务部、国防部、对外情报局、紧急状况部、联邦警卫局、金融监察局等17个部门参加，全民动员，情报、决策、行动三位一体，权责分明、反应迅速、处置有力的反恐力量协调运作机制。在运作中，该机制领导责任明确，各部门各司其职，着眼于防恐，在俄罗斯预防、消除与打击恐怖主义中有良好效能。 【关键词】俄罗斯;反恐机制;反恐策略 【作者简介】戴艳梅，1970年生，河北廊坊中国人民武装警察部队学院教授。（廊坊065000）
俄罗斯反恐机制是俄罗斯国家安全体系的一部分，是应对当前俄罗斯最突出的国家安全威胁——恐怖主义[1]而专门设立的。2006年出台的《俄罗斯联邦抵制恐怖主义法》将恐怖主义定义为“影响国家权力机关、地方自治机关或国际组织通过决议而采取的与恐吓居民和（或）其他形式非法暴力行为有关的暴力思想和实践活动”。 俄罗斯独立伊始，恐怖主义便开始挑战俄罗斯国家安全环境。1992年7月24日，俄罗斯在联邦安全总局反恐与反政治极端主义局的基础上成立“反恐怖主义局”，开始初期的反恐体系运作。两次反恐战争后，民族分裂势力由正规战转为“游击战”，从事各种恐怖活动，其中在世界范围内影响最大的即有2004年9月1日别斯兰人质绑架事件。 别斯兰事件后，俄罗斯建立起一整套全国垂直反恐协调体系，标志着新的反恐机制的确立。这套机制在截至目前的运作中，阻止了大量酝酿中的恐怖事件。2006年之后，俄恐怖事件逐年下降，2008年恐怖事件发生量达历年最低。但2009年至今，在俄罗斯与格鲁吉亚冲突及国际金融危机冲击后，经济与外交均出现困境时，恐怖事件又开始攀升，重大恐怖事件先后有2009年6月22日印古什总统遇刺案、2009年8月17日印古什内政部大楼被炸案、2009年11月27日“涅夫斯基”166次火车爆炸案、2010年3月25日莫斯科地铁爆炸案、2011年1月24日莫斯科多莫杰多沃机场爆炸案、2011年3月16日联邦安全总局学院爆炸案。由此可见，俄罗斯恐怖主义活动依然猖獗，反恐机制在运行中还将进一步完善。 一 俄罗斯反恐机制的法律基础 （一）俄罗斯联邦宪法 《俄罗斯联邦宪法》（1993年12月12日通过）是整个国家安全保障的核心法律基础，提供了打击恐怖主义的基本法律框架。宪法禁止设立有以下目的的公共组织及其活动：一是启图以暴力改变俄罗斯宪法规定的政体和国家主权完整；二是破坏国家安全；三是建立武装力量；四是激化社会矛盾；五是推行种族歧视；六是导致政教不和；七是鼓动以激化社会矛盾、导致政教冲突和敌视为目的的示威和游行[2]。在这一基础上，俄罗斯反恐法及刑法典对恐怖主义进行定义，规定了若干涉及恐怖主义、恐怖主义活动、恐怖主义性质犯罪、国际恐怖主义等的条款，形成了俄罗斯较完善的反恐法律体系。 （二）俄罗斯刑法典 1994年俄罗斯刑法典首次将恐怖主义定为犯罪，划定18个恐怖组织。1997年修订生效的刑法典关于恐怖活动犯罪法条有20余条，认定范围广泛，主要有如下罪名：杀人（刑法第105条，杀人，因他人执行职务或履行社会义务而对他人或者其亲属实施的；手段特别残忍的；出于民族的、种族的、宗教的仇恨或敌视，或为了血族复仇而实施的）；恐怖主义（第205条）；劫持人质（第206条）；故意虚假举报恐怖行为（第207条）；组建或者参加非法武装队伍（第208条）；武装匪帮（第209条）；组建犯罪组织（第210条）；劫持航空器、船舶或者机车（第211条）；侵害国务活动家和社会活动家的生命（第277条）；破坏活动（第281条）；侵害审判人员或侦查人员的生命（第295条）；侵害法律保护机关工作人员的生命（第317条）；袭击被国际法保护的人员或机构（第360条）。这些法条所述罪名都直接或间接地造成恐怖主义后果。 （三）俄罗斯反恐法 俄罗斯先后颁行两部反恐法。1998年《俄罗斯联邦反恐怖主义法》[4]详细规定了反恐怖行为的目的、原则、组织机构和合作等，确定了俄联邦反恐怖主义的法律与组织基础，规定俄联邦权力执行机构、联邦地方权力执行机构、各种所有制的社会团体与组织、官员与个人在反恐怖主义时协调行动的办法，并对公民在反恐怖主义中的权利、义务及其保障作出规定。1999年9月，普京总统签署《关于反恐怖主义措施的决定》，就加强防范恐怖活动的措施采取了进一步的部署。 2006年3月6日，普京签署了新的联邦反恐单行法《抵制恐怖主义法》，对反恐协调与指挥机制进行了较大调整。新法较1998年反恐法更强调采取各种手段（包括预防、制止、打击等）防止恐怖主义意识形态及活动的产生、蔓延，这个名称更符合在不同阶段制止恐怖意向的国家政策的基础，从法律层面上改变了俄罗斯反恐重打轻防的倾向。 《抵制恐怖主义法》[5]重新对恐怖主义下了定义，将恐怖主义思想与行动等量齐观，将其行为特征设定为恐吓与非法暴力行为，即将实施与威胁实施恐怖行为均视作恐怖主义，而恐怖主义的目的则是影响国家权力机关、地方自治机关或国际组织通过决议，与1998年反恐法相比则进一步剥离了恐怖主义的政治性含义，使恐怖主义定义更为明晰，广泛确定了恐怖主义范围，也使恐怖主义与其他暴力行为区别开来，更易于辨认。 新法对反恐主体的权限进行了确定：俄罗斯总统负责制定国家反恐斗争的策略、宣布开始或结束反恐行动、任命反恐部门的领导人、领导政府内的反恐活动，国家在组织反恐行动时，总统有权在某一地区或全国范围内实施紧急状态，有权使用军队参与反恐行动；明确规定联邦安全总局是实施反恐怖斗争（如情报、搜捕、调查等）的基本领导机关，并负责协调政府各执法主体的反恐怖活动及与外国有关机构的合作事务，内务部不再是反恐行动的领导机构；在预防、制止与打击恐怖活动时，国家情报机关有权对嫌疑人的电话进行监听，截获其电子邮件或信件，在必要情况下，军队有权击落或击沉被恐怖分子劫持的飞机、客机、油轮或船只；在解救人质时，为了保护人质的生命安全，可以与恐怖分子进行谈判，但谈判内容不得涉及任何政治要求等等。 与《抵制恐怖主义法》几乎同时生效的还有《关于打击恐怖主义措施》[6]的总统令，它以法律规定形式确定了国家的反恐机制，明确了其内容和结构。《措施》规定成立俄罗斯反恐最高协调机构——国家反恐委员会。它是保障联邦权力执行机关、联邦主体权力执行机关和地方自治机关反恐活动的协调机关。《抵制恐怖主义法》和《关于打击恐怖主义措施》的签署为俄罗斯形成统一的国家反恐机制奠定了坚实的法律基础。 （四）涉及反恐的联邦法律与法规 除俄罗斯联邦宪法以及上述联邦宪法性法律和联邦法律外，对俄罗斯联邦国家安全保障体系进行调节的还有其他一些联邦法律法规，既包括俄罗斯联邦总统令和政府决议等规范性文件，也包括一系列有关俄罗斯国家安全问题的构想性文件。主要有：第40号《俄联邦安全总局机关法》（1995年）、俄联邦《关于联邦反恐委员会》 第1302号决议（1998年）、《俄罗斯联邦紧急状态法》（2001年）、第115号《联邦反犯罪收入合法化（洗钱）和恐怖主义融资法》（2001年），以及俄联邦政府第27号决议关于《批准确定涉嫌参与极端活动的恐怖组织及法人名单的程序，并将该名单通知进行资金或其他财产交易的组织的规定》。2004年年底，俄罗斯杜马修改了1993年制定的《自由迁徙法》，宣布重新实行户籍登记制度，限制公民的自由迁徙。此举加强了对流动居民的管理，限制了恐怖分子的活动空间。 为了贯彻反恐法，俄联邦政府2006年11月11日颁布662号法令《协助反恐行动物质奖励的资金来源》，2007年1月颁布6号法令《恐怖事件受害人和反恐行动受伤人员社会保障实施办法》，2007年6月6日通过352号文件《关于贯彻反恐法的措施》。根据国家反恐委员会的提议，对1991年《大众媒体法》进行反恐作战时记者活动部分进行了修改。此外，俄罗斯还签署、批准了全部13个联合国在反恐领域的条约。 2009年3月，国家反恐委员会发布了《俄罗斯反恐构想》，具体内容包括：与国家财政部共同确定反恐融资程序；建立对反恐行动中遭受损失的人、财、物进行赔偿的制度；加强意识形态领域的反激进主义与恐怖主义；对媒体等全国通讯领域进行有组织化，以反恐怖主义思想的散布；建立专家咨询委员会，以加强与民间机构反恐行动的协调等[7]。 二 俄罗斯反恐垂直领导与协调体系 在总结多年反恐经验教训的基础上，根据2006年第116号总统令和反恐单行法确立的俄罗斯反恐机制，是俄罗斯国家安全保障体系的一部分，由总统直接领导，国家反恐委员会统一协调，联邦安全总局为主导，整合国家安全保障体系中具有反恐功能的单位形成的，垂直领导是其最突出的特点。这一特点也使得反恐职责更为明确，领导与打击恐怖主义更为有力，在全国范围内自上而下形成了一张预防、制止恐怖活动与消除恐怖活动影响的三级反恐网络，为在俄罗斯全境追剿恐怖分子、有效制止恐怖活动的发生以及消除恐怖活动的后果提供了保障[8]。 （一）总统 俄罗斯联邦现行宪法第80条规定，“俄罗斯联邦总统是国家元首”，“是俄罗斯联邦宪法、人和公民的权利与自由的保障。总统按俄罗斯联邦宪法规定的程序采取措施，捍卫俄罗斯联邦的主权、独立与国家完整，保障国家权力机关协调地行使职能并相互协作。”[9]这一规定使总统在俄罗斯联邦国家机构中起着某种“仲裁人”的作用，将总统置于至高无上的权力中心地位。 《俄联邦安全法》第11条规定，总统“依法对联邦安全总局的工作实施领导”，“批准《联邦安全总局条例》及其组织编制”。联邦安全总局作为全国反恐核心单位，国家反恐委员会的母体，依照《联邦安全总局条例》直接由总统领导。总统通过对联邦安全总局及国家反恐委员会的领导，直接领导当前俄罗斯维护国家安全的首要工作——反恐事务。具体说来，俄罗斯总统负责制定国家反恐斗争的策略，宣布开始或结束反恐行动，任命反恐部门的领导人，领导政府内的反恐活动，国家在组织反恐行动时，总统有权在某一地区或全国范围内实施紧急状态，有权使用军队参与反恐行动。 （二）国家反恐委员会(НАК) 2006年2月15日，俄联邦总统发布第116号《关于打击恐怖主义措施》的命令，决定在联邦安全总局内成立国家反恐委员会，以协调各联邦执行权力机关、各联邦主体执行权力机关及地方自治执行权力机关的反恐活动，并向总统提出相关的反恐建议。国家反恐委员会是俄罗斯建立反恐协调中心的第二次尝试，因为1998年设立的联邦反恐中心没起到应有的作用。俄罗斯反恐行动的最大问题是协调差，而国家反恐委员会的主要任务则是改善强力部门协调行动。由国家反恐委员会的组成人员名单即可看出这一点。它包括：联邦安全总局局长（委员会主席）、总统办公厅副主任、内务部长（委员会副主席）、联邦安全总局副局长（委员会机关领导）、联邦上议院副议长、杜马副议长、俄政府机关领导、民防与紧急状态及消除自然灾害后果部长、外交部长、卫生与社会发展部长、通讯部长、工业与能源部长、交通部长、司法部长、对外情报局局长、联邦警卫局长、联邦金融监察局局长、俄武装力量总参谋长、联邦安全委员会副秘书长[10]。国家反恐委员会是真正意义上的反恐集体工具，除议会上下院外，共联合了17个国家机关、部委的领导，充分体现联邦政府整合反恐力量的意愿，形成反恐合力。 国家反恐委员会是俄罗斯的最高反恐决策和协调机构，直接对总统负责，主席由联邦安全总局局长担任，并由他决定反恐委员会、反恐行动指挥部及联邦主体行动指挥部的构成、编制人数及其整体运作程序。由于国家反恐委员会不是情报机构，而是协调联邦和地方各部门反恐行动的组织机构，为此委员会内部成立了联邦行动指挥部，以应对大规模恐怖事件，由情报机构领导组成，日常工作由联邦安全总局副局长负责。 国家反恐委员会的主要任务是：向总统提出反恐建议，完善反恐法令；协调各联邦和地方机关的反恐行动；制订反恐措施，消除恐怖主义的根源；参加反恐国际合作，制定该领域的国际条约；制定具体建议，对反恐人员实施社会保护，对恐怖活动受害人进行社会救助；解决法律规定的其他反恐问题。其下设反恐协调局、预防恐怖主义协调局和情报分析局[11]。国家反恐委员会分为联邦和联邦主体两级系统，联邦主体一级反恐委员会由各联邦主体行政长官直接负责，每个联邦主体反恐委员会均下设联邦主体反恐行动指挥部。 （三）参与反恐的主要机构 1.联邦安全总局(ФСБ) 联邦安全总局是打击恐怖主义的主体，其总局与地区机构通过侦察、反侦察、作战搜索和特种措施、消除恐怖活动影响以及侦查恐怖性质犯罪来打击恐怖主义，并采取其他反恐措施。 2004年别斯兰事件后，联邦安全总局进行了全面机构改革，在保障宪法秩序与反恐部成立了与国际恐怖主义斗争局(УБМТ ФСБ)。该局就联邦安全总局的情报与外国情报机关交流。这一交流并不广泛，截至目前，俄罗斯与外国每日情报交流的制度只限在独联体反恐中心内开展。2004年10月12日联邦安全总局前第一副局长安纳托利·萨冯诺夫（Анатолий Сафонов）被任命为特别事务大使——与恐怖主义斗争和跨境有组织犯罪斗争进行国际合作的总统特别代表。特别代表的首要任务是向那些不向俄罗斯引渡恐怖主义嫌疑犯的国家（如英国）施加外交压力。 联邦安全总局担负下列反恐任务：揭露恐怖团体和某些恐怖分子，预防其活动；侦察和阻止非法武装组织头目的活动、逮捕并解除非法武装组织和匪军武装、阻止他们的活动；侦察和捣毁非法武装组织的基地、大本营和大型秘密藏所以及保障恐怖组织活动的地下企业；扣留和销毁恐怖团体和组织的武器、技术装备和资金；在自己的职权范围内参加战略设施防护和制止恐怖行动；解救被恐怖分子劫持的人质以及国家权力机构、社会组织、外国外交领事代表机构以及外国和国际组织在俄罗斯代表机构的大楼；参与保障受国家保护的公职人员的人身安全；保证作战人员及其家庭成员的人身安全，免受恐怖组织的谋害以及在保密条件下与安全机关合作人员及其家庭成员和参加恐怖性质犯罪案件刑事诉讼程序证人的人身安全，免遭恐怖机构谋害[12]。 2000年2月7日，普京下令颁布《俄罗斯联邦安全总局驻俄武装力量、其他部队、作战组织和机关（含军事安全机关）设立局（处）机构的条例》，设在军事部门的联邦安全总局机构既属于其中央机构的一部分，又是俄武装力量的有机组成部分，参与军队、军事机构所有涉及其安全的决策过程，具体担负其安全保障工作。这一机构的一项重要工作是发现、预防、制止针对俄罗斯武装力量的恐怖活动。鉴于当前恐怖分子的袭击对象主要是护法机关工作人员，该机构的设立十分必要[13]。 2.联邦内务部(МВД) 内务部在权限范围内负责实施与保障个人和公民权利及自由的相关领域的国家管理，维护法制，保障社会安全。在反恐方面，它主要参与维护紧急状态时联邦境内或联邦相关地区内的法律秩序。据俄罗斯内务部条例，它主要承担以下任务： 制订规定范围内的国家政策总体战略；在规定范围内实施法律调控；在权限范围内保护普通人和公民的权利与自由；在权限范围内组织预防、发现、清除、揭露与调查犯罪行为，同时预防和清除行政违法行为；保卫公共秩序；保卫道路运输安全；组织并实施对武器走私的国家监控；依据俄罗斯联邦法律保卫国家物资和组织；指挥与组织俄内务部机关和部队行动。条例还规定，内务部在俄罗斯其他权力执行机关、联邦主体权力执行机关、地方自治机关及公共组织的合作下开展活动[14]。作为俄罗斯十分重要的一支内卫武装力量，内务部在国家反恐委员会和行动指挥部的领导下，是反恐行动是主要行动单位。 3.国防部与总参谋部(МО\ГШ) 2006年反恐法确保俄罗斯武装部队能够以如下方式参与反恐行动：一是使用防空或空军部队，提供和保护国家空域安全；二是保护经《总统法》认定的国家重要设施、设备的安全；三是阻止俄罗斯领海和领土内的恐怖活动；四是确保领海内的航行安全；五是保护军事行动中需要的（或储备的）军事设施、武器装备及各类军需品和爆炸物的安全；六是执行侦察和特别行动任务，支援其他联邦政府部门的反恐怖行动[15]。 俄罗斯武装部队总参谋部也肩负有一定的反恐职能：一是武装部队参与反恐行动的组织、计划；二是与相关联邦政府部门进行协调和沟通；三是向国家反恐委员会派驻代表机构。总参军事情报局为总参谋部、国防部和联邦总统制定国家安全政策提供情报支持。除联邦总统以外的任何政治家不具备直接由总参情报局获取情报的可能。 4.对外情报局(СВР) 该局是俄罗斯对外情报系统的主体机构，直接对总统负责。它和其他俄罗斯对外侦察机关通过保障位于俄境外的俄罗斯联邦机关、工作人员及指定的工作人员的家人安全以及收集外国和国际恐怖组织活动的情报来开展反恐斗争。对外情报局在反恐情报方面亦向总统、议会、政府和由总统确定的权力部门和执法机构以及有关企业、机关和组织提供支持。 5.联邦警卫局(ФСО) 该局负责总统等国家领导人的安全，负有在权限范围内与恐怖主义作斗争的责任。据2003年3月11日俄罗斯总统令，原政府机要通信局划归联邦警卫局隶属。2004年8月7日普京签署《关于俄联邦警卫局》的命令，正式将机要通信局归于联邦警卫局。该局有以下特征：根据国家权力最高执行机关的法律文书进行国家层级的机要通信；在国家安全保卫部门的领导下开展工作；保障通信信息安全；无论战时或平时（包括紧急状态），无论用户处于何地，保障良好的、机动的通信效能。该局的任务之一是保障俄罗斯信息安全，反技术侦察，防止泄密[15]。 普京总统对机要通信局的工作有过高度赞誉，认为该工作对反恐等国家事务提供了重要保障[16]。 6.外交部(МИД) 近年，针对俄罗斯在国外的公民、机构和设施的恐怖事件不断增多。2007年7月3日时任联邦安全总局局长、国家反恐委员会主席帕特鲁舍夫宣布，俄罗斯决定在外交部成立危机管理中心，并在俄罗斯大使馆成立大使全权领导的危机安全中心[17]。中心的主要任务是预防和处置针对俄罗斯驻外公民和驻外机构的恐怖行动，负责协调俄罗斯驻国外机构的危机指挥部的行动。各部的快速反应部队与危机管理中心保持经常性的联系。为了完成紧急行动、保障及时向中心的信息通报并与当地政府协调，在俄罗斯驻外使领馆建立情况小组。 7.俄罗斯联邦紧急状况部(МЧС) 该部是全权负责在民防、预防和消除紧急状态领域实行统一的国家政策和进行国家管理的执行权力机关。该部在恐怖事件发生后的现场处理，对车臣和平居民的救援中发挥了重要作用。为了满足公众对反恐信息的需求，俄罗斯紧急状况部于2005年开始在莫斯科、圣彼得堡等大城市安装全俄综合信息通报系统（ОКСИОН）[18]。据紧急状况部的专家估计，全俄综合信息通报系统能向超过3 500万人口提供安全保障信息，公众获知必需信息的时间比之前缩短1.2倍[19]，也因此减少了国家为消除紧急状态和恐怖活动可能后果的预算。 全俄综合信息通报系统的主要功能是：缩短发生紧急状态的通报时间；提高在发生或威胁发生紧急状态时向公众通告安全行为规则的有效性；在控制与消除紧急状态时保障向居民通告与其行为有关的命令和建议；提高居民保障人身安全的技能与准备水平；保障定期向居民提供安全行为教育；为缩短受到紧急状态危害的居民复原时间加强信息协助；通过在人群聚集地的预防性观测提高对局势的有效监测能力[20]。由全俄综合信息通报系统的功能可以看出，如果该系统运转正常，对俄罗斯恐怖主义的活动能够起到一定的预防作用，并在消除其后果方面起到积极效果。 8.联邦金融监察局（Росфинмониторинг） 2002年2月，据第1263号 “关于反洗钱的全权单位” 总统令，在财政部内组建了金融监察委员会。2004年3月，据第314号《关于联邦权力执行机关体系与机构》总统令将该委员会改组为金融监察局。金融监察局与国家反恐委员会合作建立了专门的反恐融资程序[21]，对租赁公司、当铺、赌博机构、买卖不动产的经纪公司、贷款机构等进行监督，这大大简化了跟踪并冻结恐怖分子资产的效率，增进了俄罗斯在打击洗钱领域与国际社会的合作，在反恐怖组织洗钱及融资方面发挥了巨大作用。金融监察局还通过参加反洗钱金融行动特别工作组（FATF）[22]及欧亚反洗钱与反恐融资小组（EAG）[23]开展国际合作。 9.通讯部（Минкомсвязь России） 2009年7月，通讯部一项允许护法部门检查公民信件、包裹、印刷品和其他邮件的法令开始生效。 根据法令要求，邮政工作人员必须保证授权机构可查看邮件本身、所提供邮政服务的信息以及寄件人和收件人信息。除了可查看邮件外，强力部门还可以进入邮政运营商的数据库，在那里可以获取邮政服务使用者的信息、其邮政地址以及所接受的服务[24]。 （四）北高加索反恐机构 2006年重组俄罗斯反恐机构与任务的116号总统令中，将车臣单列出来。车臣共和国行动指挥部“直接领导特种部队发现及清除恐怖活动、头目与成员，组织与规划车臣领土内的联合武装力量在北高加索地区的反恐战斗。联合武装力量指挥官执行车臣行动指挥部领导的命令，车臣行动指挥部和联合武装力量的行动由内务部统一领导”。北高加索地区原有开展反恐战斗的联合武装力量国防部第42摩步师（将近1万5千人）和内务部内卫军第46旅（约1.5万人），在山区则有联邦安全总局边防局的机构（隶属于联合武装力量），人员实行轮换制的内务部内卫军分队和俄罗斯特警分队以及执行山区剿匪的由车臣人组成的特种部队。此外，联邦安全总局的一些小组在此开展情报搜集[25]。 2010年4月，按照梅德韦杰夫总统的要求，强力部门在北高加索联邦区组建了反恐机构间协同作战小组，其成员包括联邦安全总局、内务部和俄联邦检察院侦查委员会的代表。它的日常工作是：对反恐情报进行综合分析；协调刑事侦查范围内侦查与作战分队的活动；提高联合行动的效率[26]。2009年7月梅德韦杰夫总统即提出过强力部门间加强协作，以提高反恐效率的重要性，至此，在俄罗斯恐怖主义活动的重灾区建立协同作战小组，其目的是进一步加强情报工作，以预警恐怖活动；加强情报与作战部门的协同，以提高快速反应能力；加强行动协调，以集中力量实施对恐怖主义的打击。 三 全民防恐策略 鉴于俄罗斯恐怖事件频发的状况，政府提出了“全民防恐”的战略，号召居民发现恐怖破坏迹象及时报告，得到民众的积极响应。 1997年，联邦安全总局局长科瓦廖夫在联邦安全总局开设了“信任电话”914-22-22，目前在俄罗斯各地区安全机构设有这种电话，成为广大居民向安全机构报告恐怖活动信息的主要渠道。此外，联邦安全总局还公布有电子信箱，处理居民提供的情报。 2005年，俄罗斯联邦安全总局信任电话接到3 200多个电话，其中约300个电话有实际意义，报信人的信息主要涉及恐怖行动威胁、间谍行为、非法存放、传播毒品和武器。联邦安全总局前局长帕特鲁舍夫说，2006年联邦安全总局的“信任电话”和电子信箱共收到约7 000条情报，其中大部分涉及实施恐怖威胁[27]。 如何让公众了解适当的恐怖活动信息，是反恐行动中十分重要的内容。这项工作既要让民众对国家安全事态的程度与危害有清醒的认识，又要使他们了解决策层为化解危机所做的各种努力，更要使民众保持情绪稳定，避免民众情绪失控而增加决策者面临的压力，恶化决策环境。国家反恐委员会责成联邦安全总局公共关系中心承担向公众发布适当的恐怖活动信息的责任，公共关系中心也成为民意与强力部门交流的平台。 在莫斯科人质危机与别斯兰人质危机事件中，由于媒体的不当血腥报道，扩大了恐怖活动的影响，给决策者造成极大的压力。2008年4月国家反恐委员会决定，对全国范围的通讯加强组织化，以反恐怖主义、极端主义、民族主义、分离主义的散布，降低青年人中的激进主义程度[28]。此举将从意识形态上努力实现全民反恐目标，是对恐怖主义根源上的治理。 2012年6月14日№ 851总统令确定了蓝、黄、红三级反恐预警机制。该机制从国家反恐委员会成立伊始便开始酝酿，在构想与实践中反复修正。蓝为较高危险，黄为高危险，红为危机状态。每一级别对应一套保障个人、社会与国家安全的综合措施。当情报显示可能发生恐怖事件，但尚需证实时，将宣布 “蓝色”等级，需要加强对公共地点的巡逻，重点地区的检查，并向公众通报发生恐怖事件时的行为规范。当情报得到证实，则宣布“黄色”等级，要对停留当地的公民进行登记，加强控制，检查反恐与救援单位的准备情况。当出现直接的恐怖威胁，或恐怖事件已经实施时，则宣布“红色”等级，要对恐怖袭击目标加强警卫，所有力量与设施都要进入准备状态，采取紧急措施救人，保护财产，检查车辆。反恐预警机制的实施不超过15天。由媒体宣布恐怖威胁等级的实施、改变与取消。迄今为止，该机制已多次被实践。 四 俄罗斯反恐机制的运作 （一）领导责任明确，反恐协调通畅 俄罗斯反恐机制是总统直接领导，国家反恐委员会垂直协调，各强力部门参加，全民动员，情报、决策、行动三位一体，权责分明、反应迅速的反恐力量协调运作机制。国家反恐委员会强调，“反恐委员会和行动指挥部已经成为各联邦主体反恐的主要结构性组织”[29]。重大战略性决策由总统宣布实施，国家反恐委员会所属反恐行动指挥部指挥各强力部门组成的队伍开展专门的反恐行动，协调通畅的领导使反恐成效显著。 2007年10月18日，普京在无线电和电视直播中（与总统直接对话）说，国家反恐委员会的行动效率高于90年代中期所有国家权力机构效率的总和。美国国会的年度报告中涉及全球恐怖活动时，把俄罗斯2006年在该领域立法的改变和成立国家反恐委员会作为改善北高加索和其他地区形势的健康一步，强调指出，“在很大程度上因为国家反恐委员会富有成效的工作，担负这一领域的协调工作，俄罗斯四年来第一次没发生大规模恐怖事件。”[30] （二）各部门各司其职，提高反恐效率 1992～2004年间，俄罗斯国内反恐部门频繁调整，机构的重建、整合、交接使得反恐部门间职责不清，情报、决策与行动脱节，严重影响反恐效率。据统计，2001年俄发生恐怖事件326起，2002年增加10%，达到360起，而2003年上升到561起[31]，2004年更是发生了震惊世界的别斯兰人质事件。在当前俄罗斯反恐职责明确，机制健全的情况下，以联邦安全总局为核心的反恐已取得良好效果，国家反恐委员会官方网站公布的数据显示，俄罗斯2006年共发生大型恐怖事件112起，2007年发生48起，2008年仅发生2起[32]。但2009年开始，恐怖事件上升，达6起，2010年23起，2011年9起。这一起伏说明反恐机制虽成功抑制了大部分恐怖事件，但仍存在执行上的问题。如对2011年1月24日莫斯科多莫杰多沃机场爆炸案的发生的原因便有情报反应不及时，安保工作存在漏洞等因素，说明机制虽已建立，但运行还要求工作人员具有高度的责任心与警觉性。 （三）反恐着眼于防恐，强调防患于未然 在对多年的经验与教训总结后，当前俄罗斯反恐机制的运作着眼点在预防、制止、打击恐怖主义，十分强调对恐怖活动的先期预防与制止。在对全民进行反恐教育的基础上，倡导全民参与提供反恐情报信息，各情报与安全机关建立了广泛的反恐情报网络，这些情报汇总于联邦安全总局，由设于联邦安全总局的国家反恐委员会下属的情报分析局进行统合分析，决策建议随即出台。为进一步加强对恐怖活动的预防，2010年10月19日，梅德韦杰夫签署了修改《联邦安全总局机关法》的法案，扩大联邦安全总局权限，增补消除助长国家安全威胁的原因和条件等内容[33]。该法案的着眼点是在恐怖活动酝酿期，就通过严密的情报工作，扼制其发生，不致产生严重后果。 俄罗斯反恐机制在应对恐怖主义的挑战中已经取得一定成效，但由于孳生恐怖主义的根源，包括社会、经济、政治、民族宗教、国际恐怖主义等要素难以在短期内得到彻底治理，2009年迄今，俄罗斯的恐怖主义活动又有抬头。据俄内务部数据，2009年1至12月，在该部登记的具有恐怖主义性质的犯罪活动达654起，比2008年增长1.9%[34]，2010年恐怖主义性质犯罪为581起，2011年，恐怖主义性质犯罪为622起，2012年1至7月，恐怖主义性质犯罪为432起，比上年增长5.1%。俄罗斯恐怖主义还将在一定历史时期内成为俄国家安全的严重威胁，俄反恐机制的运作还将继续经受考验。 （责任编辑: 张昊琦） 注释： [1]2009年7月20日，梅德韦杰夫总统向强力部门布置了保障国家安全的任务，说，“国家安全中的核心工作仍然是与恐怖主义作斗争。北高加索的形势仍然非常非常复杂。联邦安全总局的其他所有任务都是由此延伸出来的。”ИТАР-ТАСС. 埃尼-2，莫斯科，2009年7月20号湾 ЕНЛ-2, Москва, 20.07.2009 г. [2]Конституция Рoссийской Фeдерации. Глава 2. Права и свободы человека и гражданина.http://www./ [3]黄道秀译：《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》，中国政法大学出版社2002年版。 [4]ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О БОРЬБЕ С ТЕРРОРИЗМОМ.http://www./ [5]О противодействии терроризму，ЮСТИЦИНФОРМ，Москва,2007. [6]Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. N 116 “О мерах по противодействию терроризму”.http://nak. [7]НАК подготовил концепциюпротиводействия терроризму в России//РИА“Новости”.11.03.2009. [8]刘肖岩：《别斯兰事件后俄罗斯反恐机制的重建》，载《武警学院学报》2008年第11期。 [9]Федеральный закон о борьбе с терроризмом.Глава 4. Президент Российской Федерации.http://www. [10]http://nak. [11]http://nak. [12]Журавель В.П.,Шевченко В. Г.О терроризме, террорологии и антитеррористической деятельности. Энциклопедический словарь, Издательство: ТОМ, 2007 г.С.46. [13]据国家反恐委员官方网站公布，2005年，俄罗斯共发生恐怖事件251起，90%以上是针对南联邦区护法机关工作人员。2006年，发生恐怖事件112起，90%以上也是针对南联邦区护法机关工作人员。Статистические данные по террористическим проявлениям 2005 – 2007 гг. http://nak. [14]http://www./about/10000032/. [15]О противодействии терроризму,стр.17,ЮСТИЦИНФОРМ,Москва,2007. [15]http://www. [16]http://www. [17]МИД создал кризисный центр//Российская газета，4 июля 2007г. [18]Говорит и показывает ОКСИОН.2007.1.24. http://www.. [19]http://ru./wiki/%D0%9E%D0%9A%D0%A1%D0%98%D0%9E%D0%9D. [20]http://ru./wiki/%D0%9E%D0%9A%D0%A1%D0%98%D0%9E%D0%9D. [21]Росфинмониторинг ответил Agentura.ru.http://www.,23.09.2009. [22]反洗钱金融行动特别工作组(Financial Action Task Force on 密oney Laundering) 是西方七国为专门研究洗钱的危害、预防洗钱并协调反洗钱国际行动而于1989年在巴黎成立的政府间国际组织，其成员国遍布各大洲主要金融中心。该机构是反洗钱和反恐融资领域最具权威性的国际组织之一，FATF 关于反洗钱的《40＋9项建议》是国际反洗钱领域中的重要文件。作为重要的全球性的反洗钱组织，先后制订了反洗钱４０条建议及反恐融资８条特别建议，并为促进这些建议的广泛实施做了大量工作，得到国际社会的广泛认可。 [23]欧亚反洗钱与反恐融资小组于2004年10月在莫斯科成立，是目前世界上覆盖面积最大、涉及人口最多的地区性反洗钱和反恐融资国际组织，包括俄罗斯、中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、白俄罗斯6个成员国，以及意、法、英、美、日、德等国和金融行动特别工作组、世界银行、国际货币基金组织、上海合作组织、国际刑警组织等19个观察员。EAG是金融行动特别工作组确认的７个地区性反洗钱与反恐融资国际组织之一。 [24]俄罗斯通讯部一项允许护法部门检查公民信件、包裹、印刷品和其他邮件的法令开始生效。http://.07.21.09. [25]http://www.. [26]http://www./ [27]Николай Патрушев，Благодаря телефону доверия`, ФСБ пресекла провокацию во время G8//РИА“Новости”,15.12.2006. [28]НАК подготовил концепциюпротиводействия терроризму в России. [29]НАК подвел итоги: уничтожено 243 боевика и 23 “главаря банд”//РИА“Новости”，10.03.2009. [30]По материалам доклада первого заместителя руководителя аппарата Национального антитеррористического комитета Е.П. Ильинана Третьей международной научной конференции по проблемам безопасности и противодействия терроризму, г.Москва, МГУ, 27 октября 2007 года. [31]Петр рушайло, Теракты в России стали ежедневными//Журнал“Деньги”,№ 5 (410) от 10.02.2003. [32]Александр Бастрыкин,В России снизилось число терактов. 12 февраля 2009. http://nak.. [33]Президент Медведев утвердил поправки, расширяющие полномочия ФСБ, РИА Новости,29.07.2009. [34]http://www./stats/10000231/10000447/7492/. |
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