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郊区新城不简单是依附于中心城的、只是为解决市中心某些问题而提出的，它不是“卧城”、“卫星城”，而应当是有相对独立产业、就业、居住和消费功能，同时与中心城区既相互联系又相对独立的城镇中心 上海郊区新城的开发强度过高，数据显示，上海的开发强度达到了40%以上，而一般国际大都市的开发强度仅为20%多，纽约、伦敦、东京都是20%多，香港也仅为24%。但同时，上海郊区新城的开发密度过低，导致人口难以集聚，医疗、教育等基础设施、公共交通设施和配套服务也难以发展 清明小长假后，一项名为“沪上部分奥特莱斯为何‘奥特’了”的调查显示，半数网友认为原因在于位置偏僻。上海新城建设迄今已走过约10年的历程，应该说对带动郊区发展发挥了积极作用。2014年上海市政府工作报告也指出，上海将启动新一轮城市总体规划编制，坚持城市建设重心向郊区转移。但上海新城建设初衷虽好，却始终面临人气不足、人口导入难、商业繁荣度不够等问题。郊区新城到底有多大的开发潜力？怎样看待新城人气不足的问题？如何为新城注入活力？就上述问题，本报记者采访了上海市政府参事、上海社会科学院原常务副院长左学金研究员。 郊区新城活了，上海的全局就活了 解放新论：有人援引西方城市空心化的经历来说明中国城市也必然要经历人口向郊区外迁的阶段。但现在的一些情景不得不让我们反思，新城究竟有多少潜力？上海发展新城的目的是什么？ 左学金：上海的城镇化建设目标是建立一个城镇体系。这一点在上海 “十一五”规划、“十二五”规划中都得到了强调。所谓城镇体系，不是指一个城镇化地区，而是指若干个不同等级的城镇化地区的组合。郊区新城就是上海城镇体系中的重要地理空间和枢纽。郊区新城不简单是依附于中心城的、只是为解决市中心某些问题而提出的，它不是“卧城”、“卫星城”，而应当是有相对独立产业、就业、居住和消费功能，同时与中心城区既相互联系又相对独立的城镇中心。 新城定位的一个常见误解，是把新城单纯理解为郊区的升级版，或仅仅认为是中心城居住功能的转移。这是不全面的。目前，上海部分中心城区的常住人口出现了较大幅度的下降。如2000年第五次人口普查与2010年第六次人口普查的10年间，静安、卢湾、黄浦的常住人口下降了20%—25%，其他中心城区的常住人口也有所下降或增长较慢。相比之下，中心城区的就业人口在较快增长，其中大量是非常住人口或“白昼人口”。部分中心城区的就业人口已经达到常住人口的三倍左右。而大量就业人口长距离上下班通勤给城市交通带来了巨大压力，同时也反映出郊区新城还没有创造足够的就业机会，尤其是现代服务业的就业机会。如果要解决这个问题，中心城就不能只是转移居住功能或常住人口，还要同时转移就业功能或就业人口，尤其是现代服务业的就业人口。而郊区新城应该是这种转移的主要空间，因为郊区新城最能创造接近中心城的基础设施和商务环境。如果郊区新城真正发展起来了，能为中心城疏散更多的就业人口，就可以在很大程度上缓减上海的人口和交通压力。由此可见，新城建设不仅仅是为了疏散中心城区的居住功能，而是要着眼于上海城镇体系建设和城市功能的合理空间布局，来解决整个上海的交通和人口压力问题、城市的产业能级提升和可持续发展。可以说，在上海这个大棋局中，如果郊区新城活了，上海的全局就活了。 不能把美国作典范，盲目追求大广场、大房子 解放新论：有不少学者认为，即使发展了，新城的人口密度也不可能比肩中心城区。能否说，过高预期新城的人口密度，其实是商铺冷清、人气不旺的一个重要原因？新城为何难聚人气？ 左学金：目前，上海中心城区600平方公里居住了约1000万人口，郊区则是平均每平方公里2000人左右。未来新城能不能达到中心城区的密度值得探讨，但未来郊区新城人口密度要达到每平方公里10000至15000人应该是可行的。当然，郊区新城的人口密度增加不可能一蹴而就，肯定是逐步增长。 目前，郊区新城的潜力没有得到充分挖掘、人气不足是有一些客观原因的，对此需要进行改善： 一是规划目标需要作一些调整。目前上海郊区新城的开发强度过高，即建设面积占土地面积的比例过大。数据显示，上海的开发强度达到了40%以上，而一般国际大都市的开发强度仅为20%多，纽约、伦敦、东京都是20%多，香港也仅为24%。但同时，上海郊区新城的开发密度过低，导致人口难以集聚，而人口不集聚，就产生不了支撑医疗、教育等基础设施的规模经济和集聚经济效应，公共交通设施和配套服务也难以发展。 二是城市发展的理念要改变。现在不少郊区新城把美国作为典范，认为大马路、大广场、大绿地、大房子才是我们的理想。但实际上，美国的低密度城市蔓延模式并不是成功的例子，因为这种模式建立在高速公路、私人汽车和高碳出行的基础上。许多中国人希望能像美国人一样生活，住大房子、房前有大绿地、出门就开汽车。但现实情况是，不少人在郊区买了别墅，但最终不愿意住了。因为，虽然居住环境好了，但上下班通勤的距离太远，上下班路上耗费的时间长、交通拥堵等。也有一些人搬到郊区后，为了孩子上学或老人看病又重新搬回中心城。 就奥特莱斯而言，除了上述原因导致的人口密度不足、客流不够以外，还有一些特殊的商业因素： 一是价格优势不明显。目前上海郊区新城的奥特莱斯需要销售人员、支付店面租金等，这直接导致其价格优势不明显。此外，郊区新城距离市区也比较远，如果客流量不大，固定成本的分摊就很高。 二是电子商务对实体商务的影响值得关注。在电子商务的影响下，当前的商务环境能不能支撑奥特莱斯这种商业形式的繁荣是一个问题。 聚人气提升活力，并非“产业导入在先”一条路 解放新论：对于新城人气不足、活力不够，不少人建议，以产业导入带动人口导入。这是不是一个好办法？ 左学金：新城建设是产业导入在先，还是人口导入在先，取决于新城到底发展什么产业。如果郊区新城要发展制造业，一般是产业导入在先，以产业导入带动人口导入，像宝钢、金山石化等。但是，服务业就不一定是这样。服务业尤其是现代服务业可能是人口导入或人才导入在先。要先在新城创造一个宜居宜业的、比较宽松的商务环境，使人才集中起来。然后，通过人才自身的创新，发展出相应的产业，并带来经济社会的发展。 譬如，浦东近些年出现的“快钱”、“普兰”等服务业新业态，就不是政府有意规划出来的。因为，对于很多服务业中的新型业态，政府无法预测，当然也就谈不上规划引导某个产业的发展。对此，就要抛开产业导入的思路，而是通过营造适合的创业环境，吸引人才，让这些人才发挥聪明才智和创意，通过创业形成新的业态、新的产业。这些也会带动新城的发展。这些新型业态一般不是长官意志能预见的，也不是规划能预先设计的。 未来的上海郊区新城建设，不能只考虑一种模式，而应当两种模式并举，既可以走产业集聚带动人口集聚的道路，也可以走人才集聚带动产业集聚的路子。现在上海已经进入创新驱动的时代，新城开发也应当考虑到这一点。 规划要以人为本，形成滚动式开发 解放新论：未来上海郊区新城聚人气、有活力，还有何建议？ 左学金：未来新城建设，有几个路径： 一是新城的规划要以人为本，要满足人的需要。规划中要考虑一个人、一个家庭搬到新城会需要什么。首先，要有就业机会，这就提出了要规划出比较好的产业发展空间。如果就业都在中心城区，当然郊区新城就只是睡觉的地方。其次，要有比较好的、与市中心基本可比的医疗卫生和教育设施。再次，郊区新城内部要有比较好的公共交通，郊区新城与中心城之间要有比较好的快速公共交通。 二是新城既要吸引制造业，也应当发展服务业。过去我们曾经认为，中心城区要发展服务业，郊区新城要发展制造业。但实际上数据显示，静安黄浦等中心城区的服务业比重目前已经高达96%以上。如果未来上海要提高服务业占比，就必须考虑服务业在郊区发展的问题。有些服务业确实对成本不敏感。例如，陆家嘴写字楼的租金很贵，但对银行等一些金融机构来说不是问题。但有的服务业对成本就比较敏感，如某些文化创意产业。北京一些画家积聚在宋庄这样的农村地区，租用的是农民的房子，这类服务业在中心城区就很难发展，需要在郊区发展。 三是城市道路规划要为必要的人口聚集提供环境。现在新城马路都特别宽。相比之下，纽约曼哈顿的街（street）只有18米宽、大道（av－enue）也只有30米宽，街与街之间相隔60米左右，大道之间相隔200米左右。但在上海郊区新城，道路往往40、50米宽，道路之间的距离大于300米，这样就缺少必要的商业文化氛围，人气聚不起来。城市经济的本质是规模经济和积聚经济，如此低密度的规划会阻碍人口和服务业的集聚，以及人性化的商业环境的形成。 四是上海市的交通体系应该与城镇体系更好地匹配，尤其是要规划和建设郊区新城与中心城的快速交通联系。目前，郊区新城和中心城区之间尽管有地铁，但停的站点太多，速度太慢。应当建立50公里半小时就到的快速交通。此外，轨道交通的起点站和终点站设置，有时也不是枢纽对枢纽的联通，换乘比较麻烦。当然，城镇建设也应当考虑混合功能的开发。东京就规定旧区改造必须至少有20%的面积用于住宅建设，上海中心城区改造也应适当提高住宅比例。 五是开发节奏问题。郊区新城可以整体规划，但是要逐步开发、滚动开发，不要一下子建上百平方公里。不妨先开发5平方公里，建设在地铁站附近，等人口密度相对较高，教育、医疗、商业和生活配套服务都跟上去以后，再慢慢往外推，形成滚动式开发。 总的来讲，理想的新城应当人气足、活力足，人们既能在新城内适宜地居住、有满意的就业等，也能通过便捷的交通快速抵达中心城区。 |
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