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來源︰《中國社會科學報》2015年1月7日第689期 作者︰張春蘭 孟月 春秋戰國時期，城的規模越來越大，與市的結合也日益緊密。秦統一六國後，推廣郡縣制，城市大多成為郡縣治所。由于秦朝疆域的擴大，城市數量較以前有所增加。西漢建立後，社會秩序趨于穩定，為城市發展奠定了良好基礎。 隨著城市的形成，城市管理應運而生。有效的城市管理不僅是政府職能的體現，而且是推動社會進步、促進經濟發展的手段。追溯中國古代城市管理制度，理清其發展脈絡，對當今城市建設與管理或許有一定借鑒作用。 從里坊制到坊市制 西周時，城中已有市，且有大市、小市、早市、晚市、定期市與不定期市之分。當時已設官員對市進行管理，並制定了相關管理制度。這些官員有其吏所治舍，職責在于監督商販、貨物等出入城門；整頓攤肆、貨店的排列場所；確定物價、限制違禁品買賣等。 春秋戰國時期，城的規模越來越大，與市的結合也日益緊密。城市已有固定居民點、大型神廟建築、防御性設施、手工業作坊及集市等，管理制度與西周大致相仿。 秦統一六國後，推廣郡縣制，城市大多成為郡縣治所。由于秦朝疆域的擴大，城市數量較以前有所增加。西漢建立後，社會秩序趨于穩定，為城市發展奠定了良好基礎。 在漢代城市中，里是基本居住單位，也是區域管理組織，統治者通過里正、父老、里監門等里吏管理城市居民。里正是里的最高長官，亦稱“里長”，負有收賦稅、征徭役、捕盜賊、行教化等職責。父老的主要職責是勸農和教化里內子弟。里監門則是管理里門的官吏。漢代尤其重視對城市商業活動的管理，形成了一套嚴格的市場管理制度。市的設置必須在官府控制之下，並與居民區分開。市場實行封閉式管理，各市皆置市長、市令等官，掌管市井的治教、政刑、量度、禁令等。商賈若要在市中進行交易，必須入“市籍”。此外，漢代官府重視對市場價格的管理，設平準令掌管物價。 魏晉南北朝時期，戰亂頻仍，城市的軍事功能大大增強，城市管理也帶有軍政合一的特征。中央管理制度出現重大變化，在繼續保留東漢三公九卿等外朝組織的同時，三省制度迅速崛起。其中，尚書省與城市管理的關系最大。從曹魏之時起，尚書省成為全國最高行政管理機關，自然也是全國城市的最高管理機關。尚書令為尚書省之首，分曹理事，涉及城市管理的各個方面，例如，都官尚書郎負責治安，並管理消防事務；尚書水部郎主持城市供排水事宜。 隋唐時期的城市管理制度，以相對封閉的坊市制為核心，把城市居民生活和商業活動限制在一定區域（坊與市）內，實行時間和空間上的雙重制約。唐代都城長安的外郭城，除坊與市之外，還存在一些重要的空間區域，即街。因此，唐代城市的管理區域可分為坊、市、街三個部分。坊以鼓聲為準，由坊正負責坊門的啟閉，違反規定要受到處罰。夜晚全城街道實行嚴格宵禁，官員也不例外。居民被固定在坊內封閉的空間里，不得破壞坊牆。市的形制較之以前也更加規整方正，而且還建立了完備的市署官吏系統，對市場的管理主要為管理交易、平準物價和定時貿易。唐代對街衢的管理主要體現在警衛、治安方面。唐代對城市居民的生活有種種限制，如唐令規定了一般百姓的住宅佔地面積，還規定了官員及庶人宅舍的營造等級，有時甚至對人際間的言語交流也加以限制。 從坊市制到廂坊制 唐後期，坊和市的界限逐漸被打破，商業活動逐漸擴展到市以外的區域，揚州、汴州等大城市出現了夜市，不再嚴格執行坊市分開、日落閉市等制度。唐末五代十國時期，城市的興衰變化較大，坊市體制無法適應社會發展的要求。周世宗顯德二年（955）四月詔規定︰官府于界內修築道路、倉場、營房，允許民間在道旁隨便營造房屋。由此，逐漸形成了新的街道制度。 宋初仍沿襲唐代的坊市制，除在空間上對居民區和商業區嚴格區分外，還在時間上對居民的生活和經濟活動予以限制。但在商品經濟沖擊下，管理制度也有所變通。宋太祖乾德三年（965），詔令開封府三鼓以後不禁夜市，百姓在三更前可以外出行走。宋太宗時期出現侵街現象，臨街設邸店的事情時有發生，政府禁不勝禁。宋仁宗景年間，允許臨街開設邸店，商人只要納稅即可開商店。熙寧年間，開封府的鼓樓已不再擊鼓，京師警衛也不再執行夜巡制度。隨著政府禁令的松弛，坊牆被紛紛拆除，封閉的坊市制徹底崩潰，開放型的城市新格局逐漸形成。 坊市制崩潰後，廂坊制取而代之，成為新的城市管理制度。宋代，出現了以軍事管制為基礎的廂，後又形成了坊、廂、府州縣多級行政體制。另外，確立了軍巡制度，又增加了住房、服飾、日用等方面的等級規定，健全了防火、防盜、環境衛生、排水、交通等管理職能。坊市制的崩潰和廂坊制的建立，是中國古代城市管理體制的重大變革。以街道地段為單位的城市管理取代封閉型強制管理，無疑是一種進步。 遼金元時期，城市管理融匯了少數民族因素，特別是元代，城市管理呈現新的特征。元代仍實行“分城市之居民，成井邑之定制”的廂坊制，分為隅、廂、坊、巷等，但管理體制有了顯著變化。除四川、嶺北、湖廣、雲南等行省的一些邊遠地區外，路級治所均設錄事司。該司作為一級行政機構，與州、縣並統于路。元代185個路治所在地，絕大多數設有專管城中民戶事宜的機構。元代對市場的管理也較為嚴格，大都（今北京）置11個城門，城內有各種專門市集30多處，由大都宣課提舉司進行管理，各市分設提領或大使。 從集中管理到設官分職 明代城市發展的水平超越前代，出現了很多規模大、人口多、工商業繁榮的城市。店鋪都是臨街開設，而且由集中到逐漸分散，使分布格局變得更為合理，對居民也更加便利。明朝初年，應天府城采取街巷制，以戶籍管理居住人口，按職業劃分居住地帶。遷都北京之後，明朝特設專門管理都城的機構，即五城兵馬指揮使司。這一機構沿襲自元朝，其職責是“指揮巡捕盜賊，疏理街道、溝渠及囚犯、火禁之事。凡京城內外，各畫境而分領之。境內有游民、奸民則逮治”。明王朝對都城實行嚴密管理，在設官駐軍的同時，對集中在這里的大量城市居民，根據其所在地區街道，分別按坊廂隅所進行編制。明代重視北方邊境和東南沿海的防衛，修建了完整的軍事防衛城市。這類城市按一定等級分布，有嚴格的城防設施，以軍事目標為主，不一定分布于重要交通干道，城市商業、手工業不發達。 清朝的城市管理制度有其特別之處，即實行滿漢分治。以都城為例，清代將北京分為內城和外城，內城安置由東北遷來的旗人，原本在內城居住的漢族被遷往外城，形成了不同的社區劃分與管理。這種管理制度使內城與外城的居民結構大不相同，內城居住的多為八旗兵，外城居民則是以漢族為主的官僚士紳、商賈、匠人、手工業者等。 （本文為教育部人文社會科學研究青年基金項目“城市發展與權力運作︰唐代都城管理若干問題研究”（11YJC770081）、河北省社會科學基金項目“唐宋都城管理變革研究”（HB11LS015）階段性研究成果） （作者單位︰河北大學宋史研究中心）
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