地方政府性债务的法治之举2015-02-06 10:49:45
财政部财政科学研究所所长、研究员 刘尚希 法规 修改前的预算法 第二十八条 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。 除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。 第五十三条 预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。 第七十三条 各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。
修改后的预算法 第十四条?经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。 经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。 各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。 本条前三款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。 第三十五条?地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。????? 经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。 除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。 除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。 国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。 第四十八条?全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容： …… （七）预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源； …… 第六十七条?经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整： …… （四）需要增加举借债务数额的。 第七十九条?县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案，重点审查下列内容： …… （七）经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况； …… 第九十四条?各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。
背景 我国地方政府融资举债有其特定的宏观经济社会背景，了解这个背景，也许能将地方举债行为看得更为清楚。 （一）2008年应对国际金融危机冲击 为应对2008年国际金融危机冲击，我国采取了积极的财政政策，出台了规模达4万亿元的一揽子经济刺激方案。其中，中央政府于两年内投资1.18万亿元，带动地方政府和社会投资共约4万亿元。在既有的地方财力状况下，要配合中央政府的积极财政政策，地方政府面临巨大的筹资压力。钱从哪里来？情急之下，各地创设各种投融资平台，并通过这些平台融资建设，其成效明显。但地方债务规模也由此迅速扩大，地方债务风险急剧积累扩大。 （二）快速推进的城镇化 改革开放三十五年来，我国工业化的进程远远快于城镇化的进展，导致了经济与社会发展“一条腿长、一条腿短”的不平衡现状。截至2013年，我国的人口城镇化率（按照常住人口测算）为53.73%，东、中、西部的人口城镇化率分别为62.2%、48.5%、44.8%。与发达国家80%以上的人口城镇化率相比，我国城镇化正处于快速推进时期。城镇化快速推进，对应的是我国城镇基础设施和公共服务的巨大投资需求。尤其是在近两年经济高速增长转向中低速稳定增长的条件下，地方政府面临着财政收入增幅下滑与建设资金需求急剧增长的双重压力。在这种情况下，地方政府出现债务扩增是很自然的事情。 （三）不断扩大的地方事权 我国市场化改革尽管进展十分显著，但政府与市场边界并不清晰，中央与地方之间的事权划分也不明确，地方事权实际处在不断扩增的状态。一方面，政府的有形之手伸得过长，管了很多不该管、管不了也管不好的事。地方政府职能不断扩大，地方政府的支出几乎是无所不包。这与地方之间的竞争有内在联系。另一方面，“中央决策，地方执行”、“上面点菜、下面埋单”的政府治理结构和行政管理体制使得地方政府难以招架，尤其是对基层政府，菜点多了，财力捉襟见肘。事多钱少，地方债务也就由此扩大。 1994年预算法明确了中央政府可以通过举借国内和国外债务等方式筹措必需的建设投资的部分资金，地方政府不得发行地方政府债券。中央政府作为举债主体的法律地位得到确认，地方政府举债无法律依据。一边是无法可依，一边是巨大投资需求，如何应对？面对城镇化和工业化快速推进所产生的巨大基础设施和公共服务投资需求，地方政府绕过预算法和担保法的约束，创造了五花八门的融资平台和融资手段。不可否认，这些融资平台和融资手段在一定时期内发挥了重要作用。但是，更要清醒地看到，没有明确法律规范和制度依据的各类投融资平台背后隐藏的是巨大地方债务风险、金融风险和社会公共风险。 一是地方政府风险意识淡薄。举债本身就是一种风险行为，尤其是当债权与金融相结合时，其风险会扩散，变为经济、金融领域的公共风险。因此，如何认识风险、如何对待风险就变得至关重要。从目前地方政府性债务的管理现状看，最大的风险并非债务风险本身，而是地方政府部门、单位领导缺乏风险意识，甚至视而不见。地方政府性债务管理松散，政府性债务风险预警和风险控制机制不完善，政府性债务总体情况和安全性没有动态监测和评估。为追求短期政绩，不顾风险、重借轻管、重借轻还甚至只借不还，引发债务风险积累积聚。 二是多头举债增加了举债成本。从目前地方政府性债务举借的主体来看，除了政府部门和机构之外，经费补助的事业单位和各类融资平台成为地方政府或有负债的主要来源。中央清理规范地方政府融资平台公司后，国企成为地方政府性债务新的举借主体。《全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月，地方政府通过国有独资或控股企业举债约3.14万亿元(包括政府或有债务)。举债主体的多元化，尤其是主要通过企业举债的做法，既延长了委托代理的链条，加大了委托代理和政府融资的成本，也使政府信用、银行信用、商业信用混在一起，加之大量地方投融资平台公司普遍存在资本金到位率低、法人治理结构不完善、资产变现能力差、资产负债率偏高、盈利能力弱等问题，导致政府在国家信用之外为银行信用甚至商业信用支付了不必要的成本，抬高了政府的融资成本。 三是资金来源的“去银行化”加大了债务的隐性风险。随着中央对地方政府融资行为的规范和从严管理，银行对地方政府和投融资平台的信贷政策逐渐从紧。银行贷款占地方政府性债务余额比例从2010年底的79%降至2013年6月的56.5%。地方政府性债务资金来源呈现“去银行化”趋势。在这一背景下，信托融资、融资租赁、BT(建设——移交)、发行银行理财产品、垫资施工等“影子银行”成为地方政府性债务融资新途径。据统计，2013年6月地方政府性债务总额17.9万亿元，其中通过“影子银行”融资的就超过5万亿元。“影子银行”是不受或少受金融监管机构监管，充当储蓄转投资中介的非银行信用中介机构。通过“影子银行”融资比较隐蔽、监管难度大，而且融资成本普遍高于同期银行贷款成本。这无形中加大了地方政府性债务治理的难度和风险。 四是地方政府性债务的快速增长加大了系统性风险。2008年以后，由于经济建设、扩大内需、抵御全球金融危机等需要，地方政府负债规模迅猛增长，有些地区增幅甚至呈现几何增长态势。审计署2013年地方政府债务审计报告显示，截至2013年6月，我国地方政府负有直接偿还责任的债务为108859.17亿元，负有担保责任的债务有26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务为43393.72亿元。隐性负债是我国面临的最大的中长期风险。地方政府通过各种形式的担保、挂账、欠款产生了巨大的隐性债务。由于各级政府间事权界限不明、偿债职责不清，一旦累计的债务风险超过地方财力的承受力，势必逐级向上转嫁偿债风险，直接危及中央财政安全。另外，大量政府性债务来源于银行和金融系统，一旦负债规模超过地方资产净值，资不抵债，债务无法偿还，地方政府性债务便进入恶性循环的怪圈，危及我国金融安全，甚至引发更大的公共风险。 五是大量地方政府性债务体外循环缺乏规划。我国规模巨大的地方政府性债务只有一部分是由财政部门统一管理的。大量的政府性债务是基于政府的隐性担保而形成的隐形债务。这些隐性债务长期体外循环，未纳入政府债务管理体系，政府很难全面、准确地掌握债务的整体运行情况，难以合理控制债务存量和增量，也就难以合理控制债务风险。这与大多数地方政府没有按规定编制政府性债务年度收支计划有密切关系，对本地负债建设项目及投资规模、债务额度和偿还债务本息情况没有进行明确、细化和合理安排，“借、用、还”基本上是由债务单位负责人拍脑袋决策，缺乏有效的计划管理机制，债务和风险都缺乏可控性。 六是地方政府性债务监督机制和责任机制不健全。缺乏监督与责任约束的权力必然会产生滥用、寻租和腐败。长期以来，地方政府性举债行为缺乏法律的明确规范和有效的监督，地方政府性举债不规范而导致政府承担了很多不必要的还债义务。多头监管、监管职责不清晰也造成了在实际监管中的“谁都能管、谁都不管”的监管缺位和“谁都能管、谁都要管”的监管越位。同时，地方政府性举债的责任机制不健全也是导致地方政府性举债避险动机很弱的重要原因。
解读 2014年8月31日全国人大常委会审议通过的预算法修正案使地方政府“无法可依”、“无序举债”的历史得以终结，地方政府举债的法律主体地位得以确认，地方政府举债走上了法治的正轨。随后，国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》），为地方政府的债务治理画出了路线图，标志着我国“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制建设全面启程。 （一）新预算法的出台标志着地方政府性债务管理进入新阶段 新预算法依法明确了地方政府举债和偿债的法定主体地位。政府将来对举债行为承担责任，对于其他组织或个人以各种名义而行的所谓政府性债务不承担直接责任。 新预算法对地方政府举借债务的方式做出了严格限定。地方政府举借债务只能采取发行地方政府债的方式，不能私自以其他形式变相筹借。 新预算法对地方政府举借债务的规模实行总额控制和预算管理。地方政府举借债务的规模不是自己说了算，而是由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借债务，并列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。 新预算法对地方政府举借债务的偿还及资金来源、支出方向做出了明确规定。地方政府既不能随意、随机举债，更不能只举债不还债、乱举债乱支出。地方政府举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。 新预算法限制地方政府及其所属部门的对外担保行为，防范地方政府及其所属部门为其它单位或个人债务担保而产生的隐性风险。同时要求“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督”。这一规定为防范地方债务风险指明了方向。 新预算法提出要建立健全全面规范、公开透明的预算制度，并明确要求地方政府公布资产负债表。地方政府资产负债表的公布将有助于实质性地提升地方政府的财政透明度、约束地方政府过度举债的冲动，有助于从源头上控制地方政府的债务风险。 （二）《意见》为地方政府的债务治理画出了路线图 《意见》主要解决以下几个方面的问题：一是通过明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施而解决好“怎么借”的问题；二是通过严格控制举债规模、限定债务用途、纳入预算管理等措施而解决好“怎么管”的问题；三是通过划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等措施，解决好“怎么还”的问题。此外，为确保改革平稳过渡，《意见》明确提出妥善处理存量债务，既要确保在建项目后续融资，又要切实防范风险。 （三）新预算法及《意见》的出台将地方政府性债务管理送上了依法规范的轨道 一是有利于加快多层次资本市场建设。党的十八大明确提出，要加快多层次资本市场建设。地方政府性债务的依法规范，不仅有利于地方政府低成本、低风险融资，而且有利于丰富资本市场的债券种类，优化市场主体工具箱配置，引导我国债券市场规范发展。根据国际清算银行巴塞尔委员会相关旨在加强流动性和风险管理等方面监管标准的定义，优质的流动性资产应当具备低风险、易定价、与高风险资产的相关性低、在成熟和被认可的市场中交易四个基本特征。而此类优质流动性资产中的一级资产就包括由公共部门实体发行或担保的可进行市场交易的债券，达到相关标准的资产风险权重可以为零。新预算法对地方政府性债务的规范，有利于提升地方债的信用水平，降低地方债的风险，形成合理的发行定价体系，改变原有地方融资平台模式下与高风险资产紧密捆绑的状况。随着我国资本市场的不断发展和完善，在人民币国际化和走出去战略的大背景下，必将促使我国地方政府债券努力打造成为巴塞尔体系下优质流动性资产标准，从而吸引更多的国内、国际市场主体包括知名大银行财团将其作为优质资产进行配置。 二是有利于公共风险的合理控制和有效化解。地方政府性债务尤其是大量存在的隐形债务，风险更大且风险的传导性更强。地方政府通过各类融资平台公司进行融资其实会面临多重风险，地方融资平台作为公司法人，政府作为出资人应当承担有限责任。在国家信用与商业信用混在一起，责任划分不清的情况下，政府可能会背负很多本应属于市场主体承担的债务。如果平台公司出现任何信用风险或者市场风险，政府事实上都将在其管理职能内对此支付相应成本，防止风险的无限扩张和放大。新预算法通过对地方政府性债务主体和举债方式的依法明确与限制，有利于理清国家信用与银行信用、商业信用，政府与市场的权责关系，继而从根本上避免地方政府融资的系统性风险。同时，债务规模的控制、偿债规划的要求、风险评估和预警机制以及责任机制的建设都将大大降低地方政府举债的冲动性、随意性，降低地方政府性债务的风险。 三是有利于经济社会的良性可持续发展。地方政府举债融资的根本目的应是为了加快新型城镇化建设的步伐，提高公共服务的供给水平，促进地方经济社会的健康、可持续、稳定发展。通过对地方政府性债务的使用范围进行严格限定，可以更好的为地方公共、公用、基础设施的投资建设提供资金保障。通过严格规范地方政府性债务的举借规模和偿还计划以及风险预警、责任追究等，可以更好地实现地方政府性债务的良性治理以及地方政府性债务治理与地方经济社会发展的良性循环和互动支撑。
改革 法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。有法可依只是实现地方政府性债务规范管理、依法治理的基本前提。实现从财政法制到财政法治的跨越才是“依法治国”、“依法治债”的关键。地方政府性债务形成已久,规模大、问题多且复杂，对其进行治理的目标并非消除地方政府性债务，而是通过理顺体制、创新管理、管控风险等把地方政府性债务的风险降到最低，使其走上与经济社会良性互动和发展的轨道。 （一）通过理顺体制解决地方政府“可以干什么”、“拿什么干”的问题 对于政府而言“法无授权不可为”，言外之意便是政府只能在法律规定的范围内行政。因此，地方政府性债务的依法治理，首先要依法明确政府的职能权限，合理确定政府与市场的关系，合理划定地方政府与中央政府的事权边界，明确地方政府“能干什么”。同时，要通过深化政府间财政体制改革，增强基层政府的行政能力，解决“拿什么干”的问题。 加快政府职能转变。政府应当更多地收回有形之手，充分发挥市场这只无形之手在资源配置中的决定性作用。地方政府的职能应更多定位于公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等领域。在竞争性领域应采用市场准入的负面清单制度。在政府提供公共服务的领域，也可以通过采用政府授权、政府与社会资本合作、政府购买服务等方式。政府应更多的在市场无力发挥作用的领域起主导作用。通过转变政府职能，可以大大缩减政府的事权范围，降低政府的融资需求。 加快政府事权改革。一方面，要加快推进建立国家、地方两级治理体系建设；另一方面，要尽量使地方政府独立承担职责，减少委托性事务。中央政府应承担更多的基本公共服务职责和司法、边境、边防、安全等职责。地方政府尤其是省级以下基层政府则主要负责改善本地区公共服务、公共基础设施、公用事业以及治安等事务。应避免中央与地方之间相互转移事权和风险。 深化政府间财政体制改革。深化财政体制改革，增强基层政府的财政能力。优化财政转移支付制度，取消中央专项转移支付对地方政府的配套要求；同时，完善地方财政转移制度，向县乡基层政府倾斜，以缓解基层财政融资压力。 （二）通过创新管理手段解决“怎么借、怎么用、怎么还”的问题 地方政府性债务管理的目标不是取消债务，而是用好债务、管好债务、还好债务。新预算法已经明确规定了地方政府的举债主体地位，即“谁来借”的问题已经得到明确。下一步需要落实的关键是“怎么管、怎么用、怎么还”的问题。 探索依法分类管理基础上的全口径债务管理。地方政府性债务和地方政府债务是两个完全不同的概念，应当区别对待，分类管理。地方政府性债务既包括无条件必须偿还的债务，例如政府有偿还责任的债务，也包括政府有条件偿还的债务，例如政府担保产生的债务，还有其它的债务。政府债务则是政府无条件必须偿还的债务，特指政府负有偿还责任的债务。只有对地方政府性债务进行科学分类，才能依法明确举债和还债责任。分类管理并不代表把政府有条件承担偿还责任的债务排除在政府债务管理之外。政府债务资金是政府公共资源的重要组成部分，需要未来的财政收入偿还，按照政府债务统一性与完整性的原则，应当统一管理，建立全口径的地方政府性债务管理制度。 建立资金预算、资产预算和债务预算“三结合”的中长期债务规划制度。地方政府性债务规模大小并不反映地方政府面临债务危机，关键要看地方政府的偿债能力。也就是说，对地方政府性债务的风险判断，必须把债务规模与地方政府可用于偿债的资源结合起来分析。地方政府偿债的资源既包括地方政府的预算收入，也包括地方政府的各类资产（行政事业性国有资产、经营性国有资产、金融性国有资产、资源性国有资产）。如果地方政府有充足的资源来偿还债务，债务的风险就是可控的。而一旦出现债务风险，地方政府的资金、资产安全将受到威胁。因此，应当“防患于未然”，探索建立资金预算、资产预算和债务预算“三结合”的中长期债务规划制度，对举债计划、还债资金、偿还计划与步骤做出明确规划，通过“早规划、早预防”，从制度上防范债务风险失控。 推动实现政府规划和资金、资产、债务的信息共享及公开透明。信息共享、公开、透明是实现对地方政府性债务监管的有效手段。地方政府性债务事关国家经济、金融安全和社会大众的切身利益。对于政府要干什么，能干什么、有多少资源、缺口有多大、需要举借多少债务、如何举借、如何使用、如何管理、如何偿还等公众应当有知情权。因此，要进一步完善政务、预算、资产、债务信息的平台建设；推动实现跨部门、跨区域、跨级次的政务、预算、资产、债务信息的共享共用；更为重要的是要实现更大范围的政务、预算、资产、债务信息公开透明，继而接受社会公众的监督。 建立健全地方政府性债务的监督审计与责任追究机制。绩效管理强调的是“花钱必问效，无效必问责”。地方政府性债务管理作为地方治理的重要组成部分，也应当严格按照“举债必问效、无效必问责”的原则进行。一方面，要建立多层次的动态监管体系。既要强化人大和社会公众对地方政府性债务的监管，又要发挥专业审计部门的独立审计功能。另一方面，要探索建立地方政府性债务管理的重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。 （三）建立健全地方财政风险管控机制 地方政府性债务存在风险不可避免，关键问题是如何把控风险，把债务风险控制在地方政府可承受的范围之内。只有这样，地方政府性债务的治理才能真正进入法治的良性循环。 探索建立地方政府性债务的信用评价机制。地方政府性债务管理能否进入良性循环，与债权人与债务人双方的信用情况密不可分。要建立地方政府的信用评价体系，为人大决策提供依据，同时为债权人提供可资参考的依据。同时，要建立健全债权人的信用评价机制，为政府举债提供参考和保障，避免因债权人失信而造成地方政府性债务风险和由此而引发的地方公共风险。 探索建立统一完整的地方财政风险管控机制。从宏观上看，我国目前还不会出现系统性债务危机。但是，从微观上看，局部风险、地区风险不容忽视。地方政府要建立整体的财政风险管理框架。要把其直接负有偿还责任的政府债务和其有条件负有偿债责任的担保债务、与“影子银行”相关的其它债务全部纳入地方政府财政风险监控范围。政府部门、机构和平台公司，以及有可能带来公共风险的机构，哪怕是私人机构，也都应当纳入地方政府财政风险管理框架范围内。只有这样才能充分确保地方财政的可持续性和风险的可控性。与此同时，要从微观上完善具体的风险管理机制，尤其是要完善各类投融资机构的法人治理结构，健全内部风险防控机制，理清政府与投融资平台的关系及偿债责任。地方政府依托投融资平台进行融资，地方政府只以其出资额为限承担偿债责任，而不对投融资平台的所有债务承担无限连带责任。同时，为确保地方政府性债务的偿债资金来源，具备条件的地方政府可以建立地方政府性债务偿债准备金制度。 加快推进政府会计制度和政府综合财务报告制度建设。科学的政府会计体系是地方政府性债务风险以至于整个财政风险监控的基础和依据。因此，要尽快建立政府综合财务报告和政府会计准则体系，尝试编制地方政府资产负债表。通过资产负债表，搞清楚地方政府资产和负债的家底，为地方治理、绩效考核提供基本依据。通过全面掌握家底信息，为有的放矢防控债务风险和财政风险创造条件。 （四）拓宽地方政府的融资渠道 随着我国新型城镇化的加快推进，单纯依靠政府直接举债的方式很可能难以满足公用事业、公共基础设施、公共事业的发展需求。为此，可以充分发挥市场力量在公共资源配置中的重要作用，探索多元化的地方融资渠道。具体而言，可以采用包括政府与社会资本合作模式（PPP）、政府授权经营、政府购买公共服务、建立城市基础设施及住宅领域的政策性金融机构、建立城市建设基金以及依托融资租赁等多种方式。 （本组专题撰稿人: 财政部财政科学研究所所长、研究员刘尚希） |
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