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四、对农民集体土地所有权权能存在问题的重新认识 对于农民集体土地所有权的权能问题的分析，不能仅仅看权能形式的多少，而要从权能的本质上考虑。权能是权利人实现其利益的意志自由的体现，因此法律赋予集体土地所有权主体的权能就是法律所允许的集体土地所有权主体实现土地利益的自由限度。由此观察，从我国农民集体土地所有权的特殊性质出发，分析我国农民集体土地所有权的权能现状，可以得出如下认识： 第一，对农民集体土地所有权的处分权能的严格限制以至处分权能缺位并不是农民集体土地所有权的缺陷，而正是农民集体土地所有权的特点。所有权制度因赖以建立的社会政治基本原则的不同而有不同的权能结构。我国农民集体土地所有权建立在土地生产资料社会主义公有制的基础之上，因而其权能结构不同于以私有制为基础的所有权权能结构，其最大的区别在于农民集体土地所有权的处分权能受到严格限制，宪法和土地管理法都禁止土地买卖。而私人所有权以处分权能为核心权能。 第二，对农民集体土地所有权的权能限制是必要的。限制本身不是问题，问题在于是否把握好限制的度和利益平衡。对我国农民集体土地所有权的占有、使用、收益权能给予限制是必要的，这是由土地的资源属性决定的，是维护社会公共利益所必须的。但是有些限制过于绝对，没有体现出应有的灵活性，不利于集体土地所有权的目的实现。例如，农村土地承包法第3条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。”物权法第124条规定：“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”依据这样的绝对规定，集体用于农业的土地都要实行承包制，都要由承包农户占有使用，集体占有就不可能，似乎哪个集体的农业土地不实行承包制而由集体占有就违法了。现实农村经济生活中也有一些农民集体实行集体统一经营土地的模式，但其在法律上缺少依据。[21]又如，土地管理法第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”但是在符合土地利用总体规划的前提下，由国家征收后出让建设用地还是由农民集体直接使用或者出让建设用地，都已经与耕地保护没有关系了，为什么不能使用集体土地，而必须由国家将农民集体土地征收为国有土地才能作为建设用地？[22]然而，如果经批准土地被转为建设用地的集体可以获得巨大的土地发展收益或者由国家征收后获得巨额的征地补偿款，就会在该集体与保持土地农业用途的集体之间形成巨大的利益反差，产生利益的不平衡。如果国家为了公共利益征收集体土地而征地补偿标准过低，国家给予农民的征收补偿款与国家将建设用地使用权出让给建设用地者获得的出让金以及受让者的建设用地收入之间也存在着巨大的利益反差。因此，应当予以利益平衡。平衡的办法就是权能的体系化实现，例如在限制农民集体土地使用权能的同时，要使农民集体通过收益权能获得利益的补偿，以平衡利益。[23] 第三，农民集体土地所有权的管理权能不明确、不完善。所有权本质上是所有人依法实现对自己物的利益的意志自由。个人所有权直接按照个人的意志实现其上的利益。两个以上的所有人共有所有权的，则通过各个共有人之间的协力形成共同意志实现共有人的利益。而农民集体土地所有权的主体是本集体成员的集体，具有群体性，多数人的群体如何形成共同意志，并实现集体成员利益，是农民集体土地所有权的权能必须解决的问题。对此，虽然物权法第59条规定了农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有，土地承包方案以及向集体外发包土地、承包地的个别调整、土地补偿费的使用分配、集体出资企业所有权变动以及法律规定的其他事项应当依照法定程序经本集体成员决定，但是在现实的农村生活中，许多集体不召开集体成员会议，而由集体组织的管理者按照自己意志行使所有权的权能，集体成员不能参与集体事务的民主管理，一些集体组织的干部趁机以权谋私，损害集体利益。因此，在集体所有权的权能行使中如何体现集体成员的意志，是集体所有权权能的行使所要解决的重要问题，需要从健全集体土地所有权的管理权能的实现机制和保障集体成员的民主管理权两个方面对集体所有权制度加以完善。 第四，集体成员的受益权能不明确。集体土地所有权的最终目的是实现集体成员的社会保障利益。集体所有权的权能要能够使集体成员从集体土地及其收益中享受社会保障利益，包括集体提供的基本社会保障和集体福利。因此应当赋予集体所有权使集体成员对体土地受益的权能。明确这一权能的意义在于集体能够把利益实现于集体成员，例如能够为集体成员发包承包地、为没有承包地的成员调整承包地。我国法律虽然规定了集体成员的一些受益权利，例如对集体土地的承包经营权、对集体土地申请取得宅基地的权利等，但是并没有从集体所有权的权能角度对集体成员的受益权作类型化规定。成员受益权既是成员的权利，也是集体所有权的权能，是一个问题的两个方面。如果集体所有权没有使成员受益的权能，不向成员分配利益，集体成员在集体所有权上的利益目的就不能实现。集体土地所有权最终要实现集体成员的利益。集体成员作为集体土地所有权主体的构成分子，平等地从集体土地所有权享受利益，无论共享利益还是分享利益，都是集体土地所有权权能行使的一个层次。集体成员集体行使受益权能的结果使每个集体成员从集体土地所有权实现个人利益，例如对集体公共物品的享用、对集体分配利益取得个人的所有权等，从这一意义上，集体成员的受益权是集体成员的成员权。但不能因此否认集体成员的受益权是集体所有的权能，必须辩证地认识二者的关系。从集体所有权上享受利益是集体成员的成员权。集体所有权为了实现这一目的就要有相应的手段（权能），否则成员权就无法实现。只讲成员权，不讲集体所有权有使集体成员受益的权能，成员权就缺少了实现的基础。集体使集体成员受益、向集体成员分配利益，集体成员享受利益时其成员受益权得以实现， 集体所有权的目的也就得以实现。 第五，农民集体土地所有权的消极权能弱化。所有权的消极权能就是所有权人能够排除其他任何人对所有权非法干涉的权能。它不需要所有权人积极行使，只要义务主体不干涉，其权能就能实现。对集体土地所有权的消极权能应当从两个方面考虑，一是一般所有权都具有的排除他人干涉的权利，二是农民集体对土地的保有权。这两个方面都比较弱化。一方面，农民集体由于其群体性特点不能有效地排除他人对集体土地所有权的侵害，特别是公权力对集体土地所有权的侵害；另一方面，对集体土地保有权没有明确的规定。农民集体土地所有权的最终目的是实现集体成员的社会保障利益。限制或者不赋予集体土地所有权的处分权能就是为了农民集体能够保有土地，实现集体土地对本集体成员的社会保障功能。虽然我国在宪法上限制了集体土地所有权的交易，但在民法上把农民集体土地所有权作为一般的财产所有权对待，且没有在社会法层面明确规定农地的社会保障功能以及集体土地所有权的社会保障权能。集体土地所有权的社会保障权能就是集体保有集体土地实现集体成员社会保障利益的权能。集体土地被征收或者以其他方式消灭的，必须为集体成员建立其他社会保障措施；未建立社会保障措施者，不得剥夺集体土地所有权。现实中存在非法流转农民集体土地，征收农民集体土地时对集体补偿过低，导致大量失地农民失去土地社会保障的问题。从农民集体土地所有权的社会保障性来认识，法律对土地保有权没有明确规定应当是农民集体土地所有权权能制度的一个缺陷。 第六，对集体土地所有权的权能实现的保障和对集体土地所有权权能限制的管理呈现双向弱化的态势。法律规定了集体土地所有权的权能，但在一些集体，土地所有权的权能难以实现，法律没有保障措施。例如，集体土地所有权行使中的重大事项应当经过集体成员大会民主决定，这是集体土地所有权管理权能的重要方面，但是现实生活中大量存在集体不召开集体成员会议即处置集体土地的事例，使得集体土地所有权的民主管理权能不能实现，并且在法律上也缺少保障其实现的具体制度。再如，对于集体所有的土地，只有国家为了公共利益用途，依照法定的权限和程序，并给予农民集体足额补偿和安置才能征收；由此，非出于公共利益用途、非依法定权限和程序、没有给予农民集体足额补偿的土地征收，农民集体有权对抗之，这是农民集体土地所有权的消极权能。但是，在现实生活中，非出于公共利益用途的违法土地征收事件大量存在，农民集体土地所有权的主体根本对抗不了，法律上也没有保障农民集体土地所有权权能实现的手段。另一方面，法律对集体土地所有权的权能作出了限制，主要是为了执行严格的耕地保护制度，但是现实生活中集体所有权主体违法行使集体土地所有权的问题也是十分严重的，政府管理并没有采取严格的执法措施确保对集体土地所有权权能限制的法律规定的实施，使得对集体土地所有权权能限制的法律规定流于形式。例如，集体不得未经审批将土地用于建设，但是大量存在集体擅自将土地用于商品房开发的情况，“小产权房”开发在全国已经形成蔓延之势。这就表现出对集体土地所有权权能限制的管理弱化，呈现出国家强征农民集体土地、集体土地所有权权能实现弱化和农民集体违法行使权能、国家对集体土地所有权权能限制管理弱化的双重态势。这一问题的存在，也与对农民集体土地所有权的性质认识不清有关。由于不能正确认识农民集体土地所有权的性质，就不能从社会公共利益和集体所有者利益公私兼顾的思路，对农民集体土地所有权处理好权能赋权与维权和限权与管理的关系。
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