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五、农民集体土地所有权权能的体系化实现 特定的农民集体对于归属于本集体的土地依法独立享有所有权，通过集体所有权权能的行使实现其财产利益，此即集体土地所有权的经济功能。这就要求落实集体土地所有权的私权性质，赋予集体土地所有权充分的实现其经济功能的权能。同时，集体土地担负着为本集体成员提供社会保障的功能，其社会法属性决定了农民集体土地所有权作为所有权的一个类型所具有的特殊性。这里的特殊性与所有权的平等性并不矛盾，因为这里的特殊并非特权，而是特征、特点。其特征就体现在其主体是农村一定社区结为集体的农民群体，是以群体为本位对其主体给予社会保障的。在民法上一个特定的农民集体就是一个所有权的单元主体，由集体享有一个土地所有权。而从社会法本位和理念看，本集体内的每个成员都平等地享有集体土地的保障，即集体社会为集体成员公平提供社会保障，这就实现了集体土地所有权主体与集体土地社会保障对象的统一。这也是笔者主张集体土地所有权为集体成员集体共有权的一个理由。集体土地对集体成员的社会保障功能是以土地的自然资源功能和财产功能为基础的，而集体土地的自然资源功能和财产功能也就是集体土地所有权的经济功能。集体土地的经济功能要靠集体土地所有权中实现经济功能的权能来实现。因此，集体土地的经济功能的实现与集体土地所有权社会保障功能的实现具有内在的关联性。但是经济功能只是为保障功能的实现提供了条件，其本身并不直接实现对集体成员的社会保障，有时可能还会出现集体土地的经济功能与社会保障功能的矛盾。因此，集体土地所有权的利益实现必须由经济权能和社会保障权能综合实现。例如，集体对本集体土地的占有、使用、收益等权能就是实现集体土地所有权经济功能的权能，而这些权能只有在管理权能的管理下才能发挥作用。而经济权能如何实现社会保障的功能，需由管理权能的分配权能实现。一般有三种情况：一是经由管理权能将集体土地所有权的占有、使用、收益权能分配于集体成员，集体成员由此获得社会保障。例如，通过土地承包经营权的发包，由集体成员取得对本集体土地的承包经营权。另一种是由集体管理集体土地的占有、使用、收益，将取得的经济利益分配于集体成员，集体成员也就实现了社会保障利益。还有一种情况是集体土地被征收后社会保障利益的补偿和分配。因此，配置好集体土地所有权经济功能实现的权能与社会保障功能实现的权能，才能实现集体土地所有权的目的。 一般情况下，集体土地所有权的经济功能的实现与社会保障功能的实现是一致的，实现经济功能也就实现了对集体成员的社会保障。但是，集体土地所有权的经济功能与社会保障功能也有不一致的情况。这是因为集体土地的经济功能追求经济利益即财产利益的最大化，而社会保障功能追求对集体成员保障的合理需要性、长期性和公平性。例如，单从经济利益的最大化考虑，现有集体成员决定将集体土地处分变卖，每人能够分得十几万甚或几十万的卖地款，实现经济利益的最大化。但是，从集体土地的社会保障利益考虑，失去了土地，农民集体成员就会失去从事农业生产的基本生产资料，也就失去了土地的社会保障，当其分得的土地补偿款花费殆尽的时候就陷入了生活的困境。现有的集体成员卖地分款实现其经济利益，剥夺了未来集体成员的土地社保利益。土地的社会保障功能首要的是通过土地的自然资源效用为集体成员解决其生存资料问题，这是土地保障的合理需要性的体现。其合理需要并不是分多少款，而是对土地需要的满足。因此，只要社区集体存在，集体成员要依赖社区土地生存和发展，就要长期保有集体土地，这是土地保障功能的长期性问题。土地的社会保障利益是成员的集体利益和集体权利，是由集体中的每个成员公平享有的，部分成员不得剥夺另一部分成员的利益。例如，多数成员不得决定剥夺个别成员的土地保障利益，现有成员也不得处分未来成员的保障利益。当集体土地的社保功能与集体土地所有权实现的经济功能、眼前利益发生冲突的时候，就需要通过公法干预实现。因此，就要由公法性质的法律条款对集体土地所有权的社会保障权能作出规定，并对集体土地所有权的经济权能强化充实或者限制，以保障集体土地所有权的社会保障利益的实现。 集体土地所有权既具有民法属性，也具有社会法的属性，不是纯粹的民事私权利，而是具有社会保障属性的权利，决定了须依据社会法对集体土地所有权加以调整，以实现集体土地所有权的经济利益和社会保障利益。这些都是从集体土地所有权所要实现的所有者的集体利益考虑的。另一方面，集体土地的自然资源属性决定了集体土地关涉公共利益，集体土地所有权的权能行使不得妨害社会公共利益。为了保护社会公共利益，就必须对集体土地所有权的权能作出限制。这是从宪法和行政法层面的限制，不同于社会法。社会法保障的仍然是社会弱势群体的集体利益，而不是社会的公共利益。为了社会公共利益牺牲特定的农民集体的利益，必然是不公平的。为了平衡特定集体的利益和社会利益，当公法对农民集体土地所有权权能的限制使特定的农民集体利益不能实现或者受到损失的，就应当通过补救性权能的赋予补救其利益的实现。例如，国家为了公共利益的需要，依照法定程序和权限征收特定农民集体的土地，就强制性地剥夺了该集体对土地的保有权，不仅该集体失去了土地财产利益，而且集体成员失去了社会保障利益。应当赋予农民集体所有权主体财产利益补偿和社会保障利益补偿的权能，通过补偿权能的行使，以足额的财产补偿和社会保障利益补偿实现集体成员的财产利益和社会保障利益。又例如，为了公共利益的国家粮食安全，必须保护耕地，限制农民集体土地非农化使用，农民集体就会失去集体土地非农化使用的级差地租收益。土地被规划为非农化使用的农民集体会因土地用途的变更获得巨大收益而暴富，而为国家粮食安全保护耕地的农民集体就相对贫穷。为了公平，当进行利益平衡，赋予农民集体土地发展权能，使其因土地使用权能受限制失去的利益通过发展权能实现。例如，通过耕地保护补偿机制对保护耕地的农民集体给予利益补偿，就是这样的制度。这样，农民集体因土地所有权的某一权能受限制而失去的利益通过另一权能得以实现，体现了集体土地所有权权能的体系化实现。
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