文/陈剑（银监会现场检查局）
一.基本情况
法国信托储蓄银行
法国信托储蓄银行是一家由法国政府全资所有、拥有永久法定地位的开发性金融机构，创建于1816年。该行在国家支持下，以法定存款、管制储蓄、养老金等法定储蓄资金作为主要资金来源，以法定储蓄、特殊法律地位派生出的国家债信开展市场化融资作为补充资金来源。近二百年来，法国信托储蓄银行一直在服务公众利益和国家发展战略中发挥着重要作用，是法国最主要的中长期投资人。
法国信托储蓄银行作为政策性金融机构，在保护居民储蓄安全和服务公共利益方面发挥了重要作用。尤其是2008年国际金融危机爆发后，法国信托储蓄银行主要做了以下几方面工作：一是通过管制储蓄业务筹集了大量长期、稳定的资金。管制储蓄安全性强，流动性好，提供的利率具有吸引力，这些优势和特点在金融危机时期更加凸显，因此，管制储蓄业务保持了强劲增长势头，为稳定经济形势和促进社会发展提供了有效的资金保障。目前法国有关部门正在研究提高单个管制储蓄账户的存款上限。二是加大贷款发放力度，刺激经济复苏。法国信托储蓄银行加大了对中小企业、中低收入人群的支持，贷款增长高达28%，而同期法国私人领域贷款仅增长9%，发挥了逆周期调节作用。2011～2012年连续两年向陷入困难的地方政府提供期限15年的长期贷款支持，总额100亿欧元。三是根据政府意图，参与发起国家战略投资基金，参与救助德夏（Dexia）银行。
德国复兴信贷银行
德国复兴信贷银行成立于1948年，是德国政策性银行，也是德国最大的开发性银行集团。在资本市场发行债券是德国复兴信贷银行最主要的筹资渠道，该行发行和担保的债券及票据依靠德国财政担保，享有最高信用评级AAA级。目前德国复兴信贷银行首要任务是促进德国中小企业发展，为其在国内外投资项目提供优惠的长期信贷，并且代表德国政府经济合作与发展部，承担促进德国和欧洲经济发展以及德国与发展中国家经济合作中的融资、贷款等工作。
2008年爆发的国际金融危机使德国经济遭受重创，德国国内生产总值经历了4.7%的负增长，是德国自1932年以来面临的最严重的一次危机。为了对抗金融危机，德国复兴信贷银行开展了金融产品创新，创新产品主要包括全球性贷款和证券化组合，结构相对简单，风险可控，为德国经济复苏提供了强有力的支持。
二.运行模式
依据专门立法开展业务经营活动
法国信托储蓄银行依据1816年法国首部金融法成立，后来《法国货币金融法典》和《经济现代化法》进一步明晰了法国信托储蓄银行的法律地位。明确规定：法国信托储蓄银行独立于行政部门，受立法机关的监督和担保。其业务运营受法律保护，免于清算和破产，解散须由法国政府决定，由政府承担最终债务清偿责任。
德国复兴信贷银行是前西德政府在第二次世界大战后依据《德国复兴信贷银行法》设立，不适用《德国银行法》。《德国复兴信贷银行法》要求该行在保证财务稳健的前提下自主决策、经营。虽然其业务和客户范围是政府批准或指定的，但大部分贷款发放时首先考虑方案与项目的商业可持续性，并按银行风险角度来发放信贷。该行从事商业性业务的独立子公司适用《德国银行法》。
特殊的公司治理结构
法国信托储蓄银行最高权力机构是监督委员会，委员会下设账户检查及风险评估委员会、储蓄基金委员会、投资委员会三个委员会。监督委员会每年召开22次会议，每年向议会提交一份法国信托储蓄银行年度经营情况报告，并附有全部会议纪要。为保障银行管理的独立性，该行首席执行官由总统任命，还需通过国会两院的听证及五分之三以上议员的同意，任期5年。法国信托储蓄银行日常预算经监督委员会同意后，需报请法国经济、财政和工业部作出最终决定。
德国复兴信贷银行最高权力机构是监事会，正副主席由财政部和经济技术部代表轮值。监事会下设执行委员会、信贷审批委员会、审计委员会等专业委员会。董事会负责业务运营和资产管理工作，在作出涉及发行债券、为外国提供贷款、大额融资及担保等业务决策时必须获得监事会批准，监事会有权要求董事会随时汇报经营情况。
业务多样化和市场化运作发展趋势
法国信托储蓄银行和德国复兴信贷银行呈现出业务多样化和市场化运作发展趋势：资金来源渠道和形式多样化，更多地面向市场发行金融债券融资；业务种类不断增多，业务范围不断扩大，既从事政策性金融业务又兼营与其相关的商业性金融业务，既从事一般银行信贷业务又经营投资银行业务；通过市场化运作手段，来实现其多样化的经营目标。目前德国复兴信贷银行正计划向全能型政策性银行转变，在保留传统政策性业务的同时，将业务范围拓展到投资银行、股权投资、融资租赁、商业银行等领域，以提高该行运营效率，进一步提升在欧洲的竞争力。
分账户经营和母子公司经营态势
法国信托储蓄银行和德国复兴信贷银行主要从事政策性金融业务，同时兼营与其相关的自营性金融业务，此外还经营部分投资银行业务。两家银行分别采取分账户管理和建立母子公司的方式，实现政策性和商业性两类业务的综合经营。一是实行分账户管理。法国信托储蓄银行对管制储蓄、养老金等建立单独账户进行核算，这些特别账户的设立，将政策层面的专项业务与其他一般性商业业务加以隔离，保证资金成本较低的优惠基金不被用于商业盈利性业务。二是建立母子公司。德国复兴信贷银行目前拥有5个具备独立的法人地位和财务管理权限的子公司，即中小企业银行、促进银行、进出口银行、发展银行和开发与投资公司。这些子公司在法律和财务方面拥有独立地位，分别从事不同领域的政策性业务或商业性业务，实行单独核算。子公司由独立董事会管理，部分子公司还通过上市成为公众公司以优化治理结构和强化市场约束。
三.几点启示
尽快制定专门法律，确保政策性金融机构依法合规运营。政策性金融机构因宗旨、目标、业务领域与范围各不相同，业务规则迥异，改革发展及转型方向也各不相同，因此，应对不同的政策性金融机构单独立法，作为其规范运作的法律依据。建议尽快启动政策性银行国家立法程序，尽快赋予政策性银行经营管理的上位法，使之进入依法经营、依法管理的法制轨道。如在短期内难以出台相关法律，也应尽快制定相关条例，通过条例明确机构性质、业务范围市场定位、管理模式、风险约束机制、监管机制等相关原则。明晰国家部委管理政策性金融机构的职责划分。根据德国、法国政策性金融机构运作经验，应当进一步发挥国家财政部门出资人作用，强调其把控政策性银行总体规模和风险水平的职责。同时，由银行监管部门根据上位法研究制定相应的审慎监管规则和业务监管指标体系，规范政策性银行的业务发展。
采取分账经营和分账管理方式。政策性金融机构在财务管理和考核上可采取分账经营和分账管理方式。在银行内部设立国家账户和银行账户，在两类业务之间建立严格的防火墙，加强监督管理，防止自营性、开发性业务的亏损转嫁财政，确保带有政府补贴的政策性业务资金不被用于开发性、营利性业务。国家账户记录反映完成国家政策性任务目标的资金、财务状况，国家财政只对国家账户内的亏损进行补偿，对银行自营性、开发性业务的亏损不承担补偿责任。
建立资本约束机制。银行的资本金规模决定了其资产可扩张的规模和弥补损失的能力，也决定了银行的信誉程度。法国信托储蓄银行和德国复兴信贷银行都重视不断增强资本实力和抗风险能力，如法国政府拟于近期向法国信托储蓄银行注资70亿欧元，以进一步增强该行的资本实力。我国政策性银行也应强化资本约束意识，逐步建立健全资本机制，明晰资本规划。通过内部经济资本的合理配置与管理，及时调整信贷结构，适当控制自营性业务的资产增速及对外投资规模，实现业务发展与资本管理之间的协调发展。
坚持国家开发银行商业化改革发展方向。借鉴德国复兴信贷银行的经验，国家开发银行应继续深化商业化改革，尊重市场经济规则，按市场规律办事，既要坚持传统的基础性战略性投资导向功能，又要采取多元化发展战略，由传统业务模式向现代综合性业务模式转变，切实通过市场化和商业化改革实现既定发展目标。（完）
文章来源：《中国金融》2013年第1期（本文仅代表作者观点） 本篇编辑：张必武
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